“宁海小微权力清单”改革实践与思考

褚银良

十八届四中全会将依法治国作为治理现代化的核心，既为基层治理转型指出了方向，同时也提出了新的要求。社会治理的重心在基层，重点在农村。如何将依法治国的理念落实到基层尤其是农村，是基层治理实践中一个紧迫而关键的问题。近几年宁海县委县政府从践行群众路线和依法治国的理念出发，从本地村民自治民主实践中存在的基本问题着手，积极探索创新，建立了自下而上和自上而下相结合的公开透明、群众广泛参与的制度性解决办法，将涉及村级重大事项和村级事务的权力通过系统的消化、清理、归纳和总结，形成了简便易学、公开透明的36条村级权力运行规范程序，即《宁海县村务工作权力清单36条》（下称“36条”），在基层治理实践中摸索出了一整套将村级权力规范化运行的制度改革措施，把权力放在村民和公众的监督下阳光运行，为治理民主和过程民主提供了制度基础保障。

一、宁海县村级小微权力清单改革的主要做法

权力清单改革的核心是限权。限权的前提是确权和清权，使其受到自下而上的有效监督。宁海县制定了村级组织和村干部权力清单——《宁海县村级工作权力清单三十六条》，着力编织关住村级“小微权力”的笼子，建立规范运作流程，并强化过程监管控制，构建决策权、执行权、监督权相互制约相互协调的权力运行体系，给基层带来了“为民、务实、清廉”的新风，也为农村经济社会发展和实现基层社会的长治久安提供有力保障。其主要做法是：

厘清村干部权力边界，建立“小微权力”清单。深入农村基层第一线，广泛听取干部群众意见建议，收集和汇总了村级组织和村干部权力事项60余项，其中涉及村级集体管理40余项，便民服务20余项。本着简政放权、便民利民的原则，梳理出村级事务权力清单，固化了村干部在村级重大事项决策、项目招投标管理、资产资源处置等集体管理事务19条，村民宅基地审批、计划生育审核、困难补助申请、土地征用款分配以及村民使用村级印章等便民服务事项17条，基本实现了村级组织和村干部行使村务权力内容的全覆盖。

制定权力运行规范流程，编织“小微权力”笼子。切实做到每项村务工作的事项名称、具体实施的责任主体、权力事项的来由依据、权力运行的操作流程、运行过程的公开公示、违反规定的追究办法等“六个”明确。并将村级组织、村干部和村文书等权力主体的岗位职责，涵盖事项流程图45张，整理附属中央、省市县各级文件依据28项，编制形成《农村小微权力操作手册》。确保农村小微权力运行“一切工作有程序、一切程序有控制、一切控制有规范、一切规范有依据”。如在办理便民服务事项时，群众一看流程图，就知道所办事项的具体步骤，而且享有一次性告知、限时答复、按时办结等权利。村干部享有审核权的同时，也承担服务职责，切实防范村干部推诿扯皮、故意发难、吃拿卡要等现象的发生。

建立完善多维监督体系，限制权力寻租空间。“36条”将权力运行过程进行分解，实施主体内部以及各主体之间存在监督制衡。除了实施主体和监督主体之间的内部制约，“36条”还实现了村级权力外部监督主体的多元化。其外围监督主体主要有三个方向：一是下面监督，监督者主要是村民、村民代表和普通党员。二是横向监督，主要是专门的村级监督机构，即村监会。三是上向监督，监督者主要是上级相关部门，如乡镇（街道）纪委、三资管理服务中心等。乡镇（街道）纪委是基层反腐败的职能部门，对村干部具有法定监督职责，也是“36条”的重要推动和实施力量。

强化关键环节监督管理，实行干部违规问责。充分考虑农村实际和村干部工作状况，研究制订了《宁海县农村干部违反廉洁履行职责若干规定责任追究办法草案》、《宁海县农村集体三资和财务管理责任追究办法》、《宁海县村干部辞职承诺实施办法》等制度，详细界定了村干部违反工作纪律、民主决策、民主管理、民主监督以及移风易俗等48项责任追究的行为。此外，还细化了责任追究的标准，从警示谈话、责令公开检讨、通报批评、停职检查、责令辞职和免职等组织处理手段，到警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍等党纪处分标准，还配套实施扣发固定报酬、养老保险和绩效考核奖。

推行“小微权力”公开运作，打造村务阳光工程。强化村务公开，梳理出来的36条村务工作的责任人以及运行流程，以漫画、流程图等简单易懂的方式全部上墙公布，将村级权力运行过程清晰地呈现在村民面前，让群众明白事情“找谁办、怎么办”，让村干部小微权力的行使公开透明，保障村民的知情权。除坚持农村党务、村务、财务定期公开之外，还做到经常性工作定期公开、阶段性工作及时公开、临时性工作随时公开、制度性工作长期公开，其它村级重大事项根据需要同步公开。积极探索网络科技+传统模式的村务公开办法，投资200余万元建成宁海“阳光村务网”和数字电视公开平台，实现农村“三务”、“三资”管理网络、电视渠道公开，让群众通过家里电视或手机等就可查询到村级事务办理情况，真正实现“让群众明白，还干部清白”。

二、宁海县村级小微权力清单改革的成效及价值

自去年年初36条权力清单实施以来，全县农村发放权力清单21000余册，组织10480名村干部参加考试，开展全县村干部村务知识竞赛活动，在村远教广场、文化广场反复宣传，并依托网络和数字电视公开，使基层群众全面了解权力清单，让权力在阳光下运行。从实施情况看，虽然时间不长，但基层治理状况得到明显改善，不仅减少了权力寻租，提高了办事效率，还改善了干群关系，促进了社会和谐。

（一）取得的成效

促进了村干部规范用权和廉洁履职。村务工作36条将村干部的权力边界以及运作过程进一步理清，对村干部履行职权进行严格规范，使得村级权力行使程序化、规范化，大大促进了村干部的法律意识和民主意识。暗箱操作、谋取私利的可能性大大降低，改善了干群关系。工程招投标一直是权力寻租的重灾区，也是“36条”推行后效果最为明显的领域。通过36条，把工程的建设公开，通过程序化，公开招投标，村监会和村民代表组成监督队随时进行监督，村民恢复了对过程公平的信任，确保了项目的顺利推进，同时也有效保护了村干部。小微权力清单的实行，使村干部对一些经营性集体资产不敢随意发包，促进了村级集体资产的保护和保值增值。据宁海县纪委统计，“权力清单”实施后的8个月时间里，全县反映村干部廉洁自律问题的初信初访案件下降8成。共纠正违规办理村务行为64件，对村干部警示谈话46人，通报批评25人，党纪立案及处理16人，移交检察机关2人，起到了良好的警示教育效果。

基层群众办事更加便捷。推行36条后，村干部的权力行使过程受到了监督制约，有效消除了“小村官，大权力”现象。加之权力清单充分考虑农村实际情况，大幅精简了操作环节——除了村庄规划等重大事项，其他流程都控制在五步左右，极大地提高了村民办事效率，真正做到了“让群众减少跑腿，干部勤快跑腿”。

干群矛盾缓和，上访事件减少，促进了农村的稳定与和谐。权力清单通过让农村小微权力在制度笼子里规范运行，扎实推进了农村基层民主治理的规范化、高效化、系统化运行，有效优化了干群关系，提升了农村基层组织建设和农村治理水平。以往农村基层“重制度，轻落实”的情况得到有效改变，一批群众最关心、最直接、最现实的利益问题得到有效解决，一批棘手的矛盾纠纷得到及时化解，权力清单真正让干部受到了教育，群众得到了实惠。据县信访局统计，去年3月份至11月份共接待群众来访74批121人次，比去年同期减少30%。2014年全县农村28530名困难党员和困难群众、8410名低保户对象都按要求申报审核、全程公示，没有接到1例投拆。

缩短了干部履职适应时间。目前，村党支部书记、村委会主任的一届任期都是三年。对于一位新村官而言，第一年是学习、试错阶段，第三年是为了连任而布局的时期，真正可以干事的时间很短。而36条的推行，大大缩短了新村官上任后的适应期与磨合期，村官可以干事的时间变长了，也在很大程度上促进了农村基层的稳定。

（二）价值和意义

“法定职责必须为、法无授权不可为”。宁海县村级36条权力清单改革试验正是在国家治理现代化转型，政府职能转变，反腐制度化建设这一宏观背景下，在群众路线和依法治国依法行政的政策指导下展开的一个地方乡村治理改革与治理现代化的探索与尝试。宁海村级36条权力清单的改革，贯彻落实“转职能、转方式、转作风”要求，突出监督方式的转变，更加注重源头预防和制度建设，紧紧抓住了村干部这一权力主体，抓住了规范村干部权力运行这一核心，梳理了村级组织和村干部权力事项，细化规范了小微权力的运行程序，做到了“定位准确、边界清晰”，找准了监督的关键点和着力点，使权力监督真正起到了标本兼治的作用。

实践表明，村级权力清单打开了权力运行的暗箱，通过运行过程的程序信息透明、公开和可问责，实现了让权力在阳光下运行和把权力关在笼子里，消除了对政策信息的垄断和村民民主参与的制度性障碍，在制度上落实和保障了村民民主选举后的民主决策、民主监督和民主管理的参政议政民主权利。特别是村务监督委员会由事后监管转到事前监督、全程监督，解决了长期未能实现的对于村干部权力缺乏有效监督约束的问题，有效限制了村级权力行使中的专权、乱权，避免了权力寻租、以权谋私和政策的选择性执行，（转下页）（接上页）改变了基层政治生态结构，实现了从选举民主到治理民主的制度转变。通过规范权力、确权、限权，为基层治理找到了一条依法治村和可操作民主的方法途径，对于实现基层治理现代化具有典范性的价值和意义。

宁海的村级治理改革实践才刚刚起步，其效果还未完全显现，同时因为村庄基层治理制度结构、社会结构和经济发展水平的差异，人员素质能力的差异和机制本身还不完善，也暴露出一系列问题和障碍，如基层治理的运行成本增加、村干部权力被限制后如何保持其积极性等问题。需要在下一步工作中不断完善，确保村级权力行使更为细致、精准、有效，运行成本更低，实施更简便，更可持续。但总体看，已呈现出十分可喜的变化，这种改变是基于制度规则的内在改变，其从制度规则上彻底改变了原有体制的弊端，消解了权力寻租空间和腐败土壤。村级权力清单改革实践，对于治理和改革当前村级治理结构和制度，完善村民自治制度和基层治理与政策衔接，具有很强的示范性和可复制性，操作易学简便，是实现依法治村和基层治理现代化的一个可贵探索与实践。但改革永远不是一蹴而就和一劳永逸的，还需要我们在实践中不断改革、完善和发展，并建立一整套与之相适应的基层治理体系。从这一点来说，村级权力清单改革只是迈出了基层治理现代化改革的第一步，农村基层治理现代化仍然十分艰巨，任重道远。

（作者系中共宁海县委书记）