价值与路径：农民发展权的组织保障探析

刘安华　丁德昌

摘 要：我国市场经济的发展要求重建经济与政治功能兼具的现代新农会。这不仅有利于实现农民的结社自由权，而且有利于为农民发展权的实现提供可靠的组织保障。为此，不但要破除建立现代新农会的观念障碍，更要加强相关的法律制度建设，强化政府责任，大力发展农村市场经济。

关 键 词：农民发展权；现代新农会；组织保障

中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2015）07-0054-07

“三农”问题是我国改革与发展中面临的重要问题之一。“三农”问题的核心是农民问题，主要体现为农民的贫困问题；农民的贫困问题不仅体现为经济方面的贫困，更体现为权利方面的贫困，即农民的发展权没有得到充分的尊重和保障。建立现代新农会，对于发展现代农业，促进农村经济发展，促进农民发展权实现以及构建社会主义和谐社会，有着非常重要的意义。

一、农民发展权与现代新农会的内涵界定

（一）农民发展权是农民的基本人权

在谋求自身发展的过程中，非洲发展中国家率先提出了一种崭新的“权利话语”——发展权。1979年，第三十四届联合国大会通过的第34/46号决议即《关于发展权的决议》指出，发展权是一项人权，平等发展的机会是天赋的权利，不仅赋予各个国家，而且赋予各国人民。1986年，联合国大会通过的《发展权利宣言》第1条第1款明确规定：“每个人和所有各国人民均有权参与促进并享有经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中所有人权和基本自由都能获得充分实现。”[1]目前，发展权已被国际社会认可为一种具有法律性质的人权。发展权作为一种新型人权在人权体系中的地位至关重要，既具有上位性和母体性的特征，又是人权大厦的基石。可以说，发展权和生存权紧密相联，生存权是发展权的基础，发展权是生存权的延伸和升华。

发展权，就其本质而言，主要是弱势群体的发展权利。在我国，农民作为最大的弱势群体，更符合发展权的本质特征。所谓农民发展权，是指农民发展机会均等和发展利益共享的权利。[2]农民发展权是农民的一项基本人权。“生存权是发展权的基础和条件，而发展权又是生存权的存续和发展。”[3]农民在满足了基本的生存权之后，面临的便是如何发展的问题，因此，农民发展权的核心内容应是保障农民个人潜能的充分开发，保障农民个性的全面自由发展。农民发展权表现为一个权利综合体，倘若发展权在经济、政治、社会与文化发展的任何一方面出现缺失，就会导致其不完整。作为一项母体性的权利，农民发展权是全面促进农民平等参与经济、政治、社会和文化活动并享有发展成果的高度抽象和概括。[4]

（二）现代新农会的内涵与特征

现代新农会是指学界普遍倡导建立的新农会，相对于“大革命”时期中国共产党领导建立的“农会”而言，其性质全然不同。众所周知，我国“大革命”时期的“农会”属于行使国家政权的临时政权组织，不是民间性的社会团体。上个世纪50年代，随着我国土地改革运动的结束，“农会”就淡出我国乡村社会的政治舞台，成为了一个历史名词。

20世纪90年代，我国市场经济的发展催生的大量农民组织为建立现代新农会开拓了广阔的空间。但在已成立的农民组织中，绝大多数是以村为基础，在乡（镇）的范围内组建运行的，其覆盖面不广，而且这些农民组织存在着功能单一的问题。它们大多是经济组织，如合作社、专业协会等，农民政治性组织特别是维权组织明显缺乏。严格地说，这些农民组织都不具备现代新农会的特征，至多只能算是现代新农会的萌芽。[5]从国际范围看，当今世界各国和地区的农会通常具有经济与政治两大功能。例如：我国台湾地区《农会法》规定：农会以保障农民权益、提高农民知识技能，促进农业现代化，增加生产收益、改善农民生活，发展农村经济为宗旨。为了实现这一宗旨，我国台湾地区的《农会法》从政治、经济、教育和社会四个方面规定了农会的21项任务。由此可见，我国未来的现代新农会应当是集经济功能与政治功能于一体的新型综合性农民组织，它以保护农民权益为宗旨，以解决“三农”问题为根本。本文认为，可将现代新农会定位为：是农村社会的整合组织，而不是对抗性甚至革命性组织；是民间性社团组织，而不是政府组织和企业组织；是自治性组织，而不是任何组织的附属性组织。

现代新农会具有农有、农治、农享三个特征。所谓农有，是指现代新农会应是农民的自有组织，不隶属于政府的任何部门。所谓农治，是指现代新农会应该是农民的自治组织，在组织上具有非政府性、独立性的特征，不必纳入到政府系列进行管理。所谓农享，是指现代新农会应该以满足农民的需要和保障农民的利益为其工作依托和最终归宿，现代新农会提供农民所需要的服务主要包括生产的服务和指导以及信用服务与保险服务。[6]农有体现的是农民组织成员的归属感。农治体现的是农民组织参与乡村治理以及农民组织自身管理的基本要求。农享体现的是农民组织要完全代表农民利益。可以说，现代新农会是一个具有农有、农治和农享特征的公益社团法人。

二、建立现代新农会之于农民发展权

保障的价值分析

（一）有利于保护农民的结社自由权

结社自由是公民的基本权利，是指公民依照法律规定组织社会团体的自由。我国宪法对其作出了明确的规定。在发展权视野下，结社自由权是政治发展权利族系中的一项子权利。在发展权体系下，农民结社自由权是农民为了谋求发展，根据自己的意愿自由组成政治性社团的权利。农民结社自由权对于激发农民政治参与热情，提高农民在国家政治生活中的地位，具有重要意义。作为中华人民共和国公民的农民无疑应享有结社自由权，但在我国现行的二元社会结构中，农民的结社自由权没有得到充分的实现和保障。[7]历史证明，只要农民的权利得到尊重、保障和实现，农民的所有问题都会因为找到了农民问题的总钥匙而迎刃而解。[8]因此，建立现代新农会可以使我国宪法赋予农民的结社自由权得到切实保障，即通过现代新农会，可以加强农民与政府的沟通、对话、谈判、协商以及利益表达，从而使政府和农民之间的关系更加和谐。

（二）为农民发展权的实现提供组织保障

众所周知，市场经济是“优胜劣汰”的竞争型经济，农业具有天然的弱势，在激烈的市场竞争中，农民往往处于弱势地位。在市场经济条件下，要保障和维护农民发展权益，势必需要依靠组织的强大力量。“要想使人类重新获得自由，就要给社会一种组织，这个组织便利一切人在同等的地位上满足他们的欲望，发展他们的能力”。[9]我国30多年的市场化改革在促进经济快速发展的同时也加剧了社会的两极分化，包括农民在内的社会弱势群体在很大程度上处于被边缘化的状态。目前，我国各个社会阶层几乎都有自己的利益代言人，如妇女有妇联组织，商人有工商联组织，工人有工会组织，青年有共青团组织，唯独最需要话语权的农民却没有自己的利益代言人。农民力量的大小不取决于农民数量的多少，而取决于农民的组织程度。对农民而言，组织化是改变其自身命运的唯一可行途径。“农民只有成立自己的农民组织，才会形成强大力量和声音，去抗衡不公平竞争环境的非法侵蚀，阻挡强势利益集团的肆意掠夺，维护农民自身的权利”。 [10]因此，建立现代新农会，构筑传达农民话语权的组织平台，农民发展权的实现才能有坚实的组织保障。

（三）有利于促进农民的主体性发展

作为一项新型人权，发展权是各国国内的每一个人都享有的权利，每一个人的全面发展和价值实现是发展权的终极理想。[11]从根本意义上讲，发展终归是人的发展，发展权的主体是人，农民发展权的主体是农民。解决“三农”问题的核心在于农民的主体性发展。而农民的主体性发展需要依托一定的组织。当前，制约我国农民主体性发展的一个重要因素就是广大农民组织化程度较低。“正是由于农民缺少有组织、有力量、掷地有声的‘代言人’，才造成在公共政策中缺乏发言权，在分配与再分配活动中缺乏主体性。”[12]因此，农民只有成立自己的农民组织，才能更好地应对市场经济的挑战，才能维护农民自身的发展权利。建立现代新农会，在提高农民素质和促进其主体性发展方面将发挥显著作用。现代新农会是具有自治性质的新型的农民组织，通过这个载体，有助于培养农民的团体合作意识，有助于他们学习知识、掌握技能，更有助于提高农民的政治参与能力。农民通过参与现代新农会组织的经济活动，其自主精神、竞争意识、开放思想等综合素质将会得到大幅提高，从而成为适应市场经济的现代新型农民。随着农民素质和能力的提高，农民必将获得自由而全面的发展。可见，建立现代新农会有利于促进农民的主体性发展。

三、建立现代新农会，实现农民发展权

的组织保障

（一）破除建立现代新农会的观念障碍

当前，许多人在对现代新农会的认识上还存在很大的误解和疑虑。在我国，只要一提到农会，马上就会让人联想起当年“农会”带领农民打土豪分田地，轰轰烈烈闹革命的场景，认为它是一个同政府相对抗的组织。这种观念的产生与我国农会的发展历史密切关联。据有关学者的研究认为， 产生于20世纪初的中国农会经历了四个发展阶段。[13]其中影响最大的当属“大革命”时期由共产党领导的“农会”。当时，中国共产党主张“一切权力归农会”，在中国共产党领导下的“农会”以推翻旧政府、建立新政权为己任。此时的农会组织是一种政权形式。正是由于这一历史原因，农会在我国众多人的心目中近乎是一个“社会革命组织”。这一观念致使部分党和政府的官员把农会组织视为“洪水猛兽”。[14]事实上， 在世界许多国家的农会实践中， 农会是以保障农民利益， 提高农民知识技能，促进农业现代化， 增加生产收益， 改善农民生活， 发展农林经济为宗旨的公益性社团组织。其政治功能主要是农民利益的整合与表达， 是与政府沟通协商的公众参与组织。因其可以代表农民利益向政府施加压力而被称为压力团体， 但绝不是旨在与政府对抗的革命组织，更不是一级政权机关。[15]

建立现代新农会是我国市场经济发展的必然要求，也是维护农民发展权的最佳选择和明智之举。正如有学者所言：“今天的中国农民提出建立农民协会，并不是为了建立一种社会对抗组织，而是在寻找一种社会协商和整合组织”。[16]因此，只有摒弃视农会组织为“洪水猛兽”的落后观念，才能树立起正确的现代新农会观念。

（二）加强建立现代新农会的法律制度建设

建立现代新农会离不开制度供给。“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构。”[17]有效的制度供给是建立现代新农会的前提，也是建立现代新农会的基本保障。建立现代新农会，立法当先行。为实现农民发展权，促进农村经济与社会的和谐发展，针对现代新农会进行专门的立法势在必行。

⒈制定《社团法》。建立现代新农会是实现农民结社自由权的必要举措，它要求制定《结社法》作为结社权行使的前提和保障。但我国有关结社权的基本法尚未正式出台，只有我国《宪法》对结社自由权进行了原则性的规定，除此以外，现有法律法规的绝大部分都是针对某个特定社团或特定行业制定的，如我国《工会法》《消费者权益保护法》《红十字会法》《律师法》等。目前，调整我国公民结社活动的规范性法律文件是1998年国务院颁布的《社会团体登记管理条例》（以下简称《条例》），该《条例》仅仅是一个行政法规，其法律位阶较低。《条例》以维护社会稳定为价值取向，对于社团管理，坚持的是严格控权、限制发展的原则，因此，社团组织在我国自主发展的空间有限，其面临的“合法性困境”是由于对法律规范外结社活动的“事实放任”造成的。[18]为促进农民发展权的实现，当务之急就是要尽快出台《社团法》，并将其作为规范我国公民结社行为的基本法。

⒉制定《农会法》。要使现代新农会成为现代意义上的农民组织，就必须在我国《宪法》和法律的范围内制定《农会法》，以最大限度地维护农民的发展权益。目前，我国各主要社会团体都有相关法律对其进行规范，而与现代新农会相关的法律却迟迟没有出台。因此，以《农会法》规范现代新农会组织，不仅是国家和政府管理、监督、引导、帮助农民建立现代新农会的迫切需要，而且是实现农民发展权，促进农村社会和谐的现实要求。为此，在我国目前法律体系中应赋予《农会法》与《工会法》等有关规范具体社团的法律规范以平等的法律地位，使它们居于相同的法律位阶。待制定的《农会法》应包括以下内容：⑴成立农会的许可和登记。⑵农会成立的条件。⑶农会的目的和宗旨。⑷农会吸收会员的要求。⑸农会的活动范围。⑹农会的内部事务与财务管理。⑺农会的合并、解散。⑻农会的法律责任。[19]

⒊完善保障农民结社自由的司法制度。衡量一种权利实现程度的重要指标就是权利能否得到司法救济。当农民结社自由权受到侵害时，还需要相应的司法制度来切实保障农民的结社自由权，即明确农民和农会的诉讼权利。主要包括以下几个方面：第一，扩大行政诉讼的受案范围。⑴符合法律规定条件的农民在向主管机关或者登记管理机关申请设立农会时，主管机关或者登记管理机关不予许可或登记，可以依据《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院提起行政诉讼。⑵在现代新农会的自行管理和运作过程中，认为国家行政机关作出的具体行政行为侵害到农民或者现代新农会的合法权益，现代新农会可以依据《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院提起行政诉讼。第二，民商事法律关系主体。当现代新农会合法的财产权益受到侵害时，可以依据《中华人民共和国民事诉讼法》向人民法院提起民事诉讼来维护其作为民商事法律关系主体所享有的权利。第三，代表参加诉讼的资格。当现代新农会的成员即农民个人或者数人的合法权益受到侵害时，现代新农会既可以以委托代理人的身份向人民法院提起诉讼，也可以替农民聘请专业的律师来出庭应诉。[20]

（三）强化建立现代新农会的政府责任

国际经验表明，政府采取各种方式扶持农民组织是提高农民组织化程度的共同选择。我国农业合作社的发展史在很大程度上其实就是政府扶持农民组织的历史。提高农民组织化程度离不开政府的支持。政府要在建立现代新农会的过程中发挥主导作用，坚持“引导而不领导、扶持而不干预”的基本原则。

⒈建立现代新农会应先试点后推广。政府要在建立新农会的过程中发挥主导作用，但同时又不能违背现代新农会的农有、农治、农享原则。可以在县域范围内进行试点，以便摸索经验，逐步进行政治引导和完善相关的法律规范。试点成功后，依法经过各级政府的审批，逐步建立起各级农民组织，最终在全国普遍建立现代新农会。

⒉为建立现代新农会提供优惠政策。目前，不管发达国家还是发展中国家，都对农会采取优惠政策予以支持，而优惠政策中最重要的就是税收优惠，即给予农会减、免税或低税优惠。因此，应借鉴国外经验，让现代新农会享有与个体私营企业同等的税费优惠政策，如减征营业税、所得税等。另外，为了创造机会发展现代新农会，应在更多领域优先选择现代新农会作为载体，如扶持农业产业化项目、开展农业科技推广等。

⒊为建立现代新农会给予财政资助。西方国家的政府采取多种多样的方式对农会组织予以资助，如提供补贴、贷款、投资、担保、定贷合同、赔款、提供办公用地和用房等。意大利政府对非合作社和农业合作社规定了不同的贷款利率，对前者的贷款利率在15%-22%之间，对后者的贷款利率则比前者优惠得多，贷款利率仅为4%-5%。借鉴西方经验，我国政府各级财政可以安排一定的资金，或从农业发展基金中切块，以扶持农会组织。[21]

⒋为建立现代新农会培养现代新型农民。农民的综合素质对建立新农会起着至关重要的作用。对此，政府应采取多种形式，针对农民开展现代现农会理论教育、普法教育、技术培训工作。在农村举办一些贴近生活、贴近百姓、寓教于乐的文化活动，以此来培育农民的公民意识。通过增加农村教育投入，加强对农民的基础教育和技术培训，使农民掌握必要的农业实用技术。通过提供教育和技术帮助，培养大批既具有公民意识，又掌握现代农业科技的现代新型农民，为建设现代新农会，为促进农民发展权的实现提供人才支撑。

（四）大力发展农村市场经济

当前，农村市场经济发展水平较低，农民发展权益还时常受到侵害，在激烈的社会竞争中他们仍处于劣势与不利地位，因而导致其进行利益表达和政治参与的物质基础极为薄弱。[22]因此，必须发展农村市场经济，为建立现代新农会，实现农民发展权奠定强大的物质基础。

⒈承认农民独立的市场主体地位。利益是权利的现实基础，权利是利益的法律表达。农民作为独立的利益主体，其在市场经济中的主体地位应该得到应有的尊重和保护。它不仅要得到法律制度的确认，更要求各级政府和全社会对农民独立的市场主体地位予以现实的尊重和保护。

⒉提高农民的经营管理意识和水平。农民参与市场经济并在市场经济中谋取自身的发展，就必须具备良好的经济条件，这样，才能为其他一切权利的发展和自身的主体发展奠定坚实的物质基础。而市场经济的公平竞争、优胜劣汰等特点要求农民要不断地提高自身的经营和管理能力。为此，应通过各种培训方式对农民进行经营和管理方面知识的培训，提高其经营管理水平和能力。引导农民正确认识现代农业和传统农业的不同之处，教育农民掌握现代农业的发展规律。培养农民的市场意识、商品意识、成本观念、效率观念，培养农民闯市场、参与市场竞争的能力。

⒊提高农民的市场竞争意识和风险意识。市场经济是竞争性经济，市场经济也是风险与机遇并存的经济。没有市场竞争意识，无以在市场立足；没有风险意识，则随时可能被市场大潮所淹没。因此，应通过多种形式普及市场经济知识，宣传党和政府关于农村发展市场经济的方针和政策。引导农民参与市场经济，加强对农民的竞争意识和风险意识教育。

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（责任编辑：牟春野）

Abstract：The development of our country's market economy demands to rebuild a modern new peasant association which has both economic and political functions，which is not only good for realize the freedom of association but also good for providing reliable organization guarantee to realize peasant's developing right.Therefore，we should not only get rid of the concept obstacles in building the modern new peasant association，but also strengthen the construction of legal system，strengthen the government responsibility and rapid develop rural market economy.

Key words：peasant's developing right；modern new peasant association；organizational guarantee