中国推出投资新“套餐”

周言辰

2014年岁末，国家发改委会同多个部委推出了七个重大工程包，项目主要集中在生态环保、农业水利、市政、交通、能源、信息、社会事业等领域，以突出调结构、补短板和增加公共品供给的效果。

政府推出的这些工程包将重点吸引社会资本特别是民间资本的参与。值得注意的是，政府还在近期发布的2014年版《政府核准的投资项目目录》中，大幅松绑对投资的管制。

从“投什么”到“谁来投”再到“怎么投”，中国政府希望通过对这一系列问题的政策解答，打通投资阻碍，既稳住经济增速又为调结构提供助力。

早在2014年初，中国政府就已经开始尝试以“列菜单”的方式拉动民间投资。

国务院总理李克强在2014年4月23日主持召开国务院常务会时，就为民间资本列出涉及交通基础设施、油气管网设施等领域共80个项目的“投资菜单”，并承诺要让市场“发动机”更强劲有力。

中国经济景气监测中心副主任潘建成表示，“投资菜单”的列出以及政府缩减投资核准范围、放宽市场准入的做法，将在拉升民间投资为增长提供动力的同时，避免加剧债务危机和产能过剩。此外，更多投资机会的出现，将有望改变民间资本聚集于房地产市场并推高房价的现状。

国家发改委秘书长李朴民介绍说，挑选列入上述七大工程包的项目时，主要遵循四方面标准：一是选择有利于调结构、补短板，加强薄弱环节建设，增加公共服务产品供给的重大工程；二是选择对经济社会发展具有全局性、基础性、战略性意义的重大工程，促进形成新的经济增长点；三是选择符合“十二五”规划和相关规划要求，符合国家产业政策的重大工程；四是选择具备一定工作基础，能够尽早推进见效的重大工程。

消息显示，目前，上述七大重大工程包已报经国务院批准并下发文件。“菜单”的确定意味着如何让消费者能顺利“点单”将成为政府下一步的工作重点。

从这七大重大工程包来看，政府推出的新一轮投资项目几乎没有一个指向产能过剩的行业，而是着力将投资向“补短板”和“惠民生”的角度引导，使“稳增长”的举措，能够兼顾“调结构”和“惠民生”要求。

以粮食水利重大工程包为例，政府近来将粮食仓储列入国家重点工程，并确定今明两年建设粮食仓储1000亿斤。

国家发改委经贸司副司长耿书海介绍说，中國粮食生产已经实现了十连增，2014年又是一个丰收年。国际粮价也比较低，国内粮食库存大量增加，仓储能力严重不足。

耿书海透露，2013年中国粮食产量是1.2万亿斤，商品粮大概是7200亿斤，全国粮食仓储的有效仓容是7718亿斤，而实际上只有5000多亿斤可以存粮，所以仓容的缺口比较大。此外，现在粮食收储设施比较老化，特别是南方现在一下雨，漏雨的比较多，估计现在40%是危老仓库，需要改造。

在这种情况下，粮食仓储设施就是一块必须补足的“短板”。而此举在起到拉动投资、稳定经济增长的效果外，也能发挥一石多鸟的作用：既能促进农民增收，防止农民出现卖粮难，也可以建立国家储备调控体系，增加各级政府储备，保证国家粮食安全。

耿书海提醒说，与1998年那一次全额由国家投资建设的方式不同，此次“补短板”将创新投融资方式，积极引导社会资本投资建仓。而具体吸引社会资本的模式，则是通过放权来换取投资空间。

其一是通过放宽粮食收购政策，给一些大企业政策性粮食收储主体资格，以此换取其对粮仓的建设。第二是与社会企业签订粮食仓房租赁合同，以合同来换取仓容，就是“我给你存粮，你给我建仓”，国家可以不花钱；第三是给一些社会企业政策性粮食的代储资格换取仓容。

除了“补短板”，“惠民生”也是新一轮投资的一个重要原则。以各方高度关注的雾霾为例，旨在让“APEC蓝”常驻的相关工程此番在多个工程包中都有所体现。

在生态环保重大工程包中，政府放入了重点行业大气污染治理和清洁生产技术改造工程、燃煤锅炉节能环保提升工程、余热余压利用工程、秸秆综合利用工程等一大批内容。

国家发改委环资司司长何炳光表示，据测算，通过重点工程的实施，到2015年中国将形成6000万吨标准煤的节能能力。

在清洁能源工程包中，政府放入了2014及2015年可开工的26项西南水电和风光电项目。在信息电网油气等重大网络工程包中，政府则提出优先建设12条西电东送的输电通道，降低京津冀、长三角对本地发电的依赖，从而降低其污染物排放压力。

国家能源局电力司司长韩水透露，这12条通道中，有3条通道已经开工建设，其余的输电通道也在抓紧做前期的工作，预计2015年将陆续开工建设。据初步测算，这12条通道和新增7000万千瓦输电能力已确保京津冀鲁、长三角、珠三角地区的用电需求，建成后每年可减少上述地区标煤消耗约1亿吨。

在解决“投什么”问题的同时，政府先后发布了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》和2014年版《政府核准的投资项目目录》以解决“怎么投”的问题。

上述两个文件的核心目的，是进一步打破行业垄断和市场壁垒，建立公平开放透明的市场规则，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境，激发市场主体活力和潜力，稳定有效投资，加强薄弱环节建设。

国家发改委秘书长李朴民介绍说， 2014年版的投资目录的亮点可以概括为六个字：取消、下放、监管。

一是“取消”，进一步缩减核准范围，对市场竞争充分、企业能自我调节、可以用经济和法律手段有效调控的15项内容，由核准改为备案；二是“下放”，此番共取消、下放38项核准权限。经过两年来的两次修订，使得中央层面核准的项目数量合计减少约76%；三是“监管”：进一步注重事中事后监管，建立健全纵横联动、协同监管机制。

有的专家则将新的投资机制更为形象地概括为“更加内外有别”和“更加内外一致”。

所谓“内外有别”，是指政府不把盈利前景、市场格局等内部性条件作为核准投资的依据，而是重点关注审核生态环境、公共利益、行业垄断等外部性因素。

国家发改委投资司副司长罗国三介绍说，政府核准审查的内容是企业投资的外部性条件，包括维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等内容。像市场前景、经济效益、资金来源，产品技术方案等等，这些归纳为项目建设的内部性条件，这些条件的决策是由企业自主进行。

他透露，不到一年时间，国务院两次修订核准目录，大幅地“取消”和“下放”，相信未来“备案”的范围会越来越多，“核准”的范围会越来越少。

而“内外一致”则是指政府缩小外商投资所面临的限制，内外资待遇在诸多领域正逐渐接近一致。

国家发改委日前公布了《外商投资产业指导目录》修订稿。与2011年版的现行目录相比，此次新修订的产业指导目录，大幅缩减了限制类条目，从79条减少到35条；而且进一步放开外资股比限制，“合资、合作”条目数从43条减少到11条，“中方控股”条目数也从44条减少到32条。

值得注意的是，指导目录中的限制类和禁止类领域是未来制定“负面清单”的主要依据。但目录比负面清单增加鼓励类，通过增值税抵扣、关税减免等优惠政策鼓励在一些领域引进外资。事实上，新目录的鼓励类项目涉及300余项产业，远多于限制和禁止类目录。

国家发改委相关负责人透露说，随着新版目录对汽车电子、起重机械、输变电设备、名优白酒、支线铁路、地铁、电子商务、土地成片开发等备受关注的领域取消外资限制，内外资待遇正在接近一致。

对于各方期待的负面清单，国家发改委外资司司长顾大伟透露，准入前国民待遇和负面清单的管理模式，现在正在积极研究和推进之中。目前中国跟美国开展中美投资协定的谈判，其中一项重要的内容就是明年年初展开负面清单的谈判工作，这需要一个过程。

伴随着解决“投什么”、“谁来投”、“怎么投”问题的一系列政策的推出，政府本轮投资组合拳已经取得了一定的成效。

国家发改委主任徐绍史透露，从目前情况看，这项举措进展比较顺利，比如铁路，全年新开工项目64个，完成投资8000亿元人民币，投产新线历程7000公里，吸引社会投资700亿元。中央确定的172项重大水利工程中，2014年计划开工的17项年底前都能开工。

不过，要让民间资本愿意投、敢于投，还有很多工作有待推进。国家发改委在此前的一次调研中发现，民企进入基础设施等领域投资最大的障碍是各种“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”，最大的风险来自政府不守信，包括不履行合同义务、不兑现与项目有关的承诺、在合同之外增加义务。

潘建成也提醒说，面对政府开出的“菜单”，民资愿意“点单”的前提，是相关方面能够把有效益、前景好、真正能带来收益的项目对民企开放，“不能说好的留在垄断行业，不是很理想的丢给民企”。他指出，在开放项目的同时，政府还应进行充分的信息披露和风险提示，并且不能有强制性行为。

一、粮食水利重大工程包：内容主要涉及国家粮食安全保障工程、加强粮食仓储物流设施建设以及完善水利基礎设施体系建设的重大水利工程。

二、交通重大工程包：内容主要涉及旨在加快公路、机场、长江黄金水道等内河高等级航道、中西部铁路、城际铁路网络的建设工程。

三、生态环保重大工程包：主要涉及旨在推动生态环境持续改善，促进污染物排放量显著减少，有效缓解重点地区大气污染，促进水环境质量有效改善的相关工程。

四、健康养老服务重大工程包：主要涉及旨在加快健康服务体系建设，提升医疗服务能力，加快养老服务体系建设的相关工程。

五、信息电网油气等重大网络工程包：该工程包主要有三方面内容。一是加快国家新一代信息基础设施建设的相关工程；二是将建设一批远距离、跨区输电通道，基本满足京津冀鲁、长三角、珠三角地区2020年前的接受外来电力需要，以及水电基地、风电集中开发区跨区外送电力需要。三是加快油气管网和储存设施建设，保障油气资源安全有效供应。

六、清洁能源重大工程包：包括在2014及2015年可开工的26项西南水电和风光电项目。

七、油气及矿产资源保障工程包：主要内容是加快实施石油、常规天然气、煤层气、页岩气等勘探开发和矿产资源保障工程。