依法治国与领导方式转变

吴明华　付倩倩

“领导干部必须要有一种本领恐慌的紧迫感，尽快弥补领导力的缺失，以适应依法治国的要求。”

“领导干部

要有本领恐慌”

《决策》：十八届四中全会做出依法治国的重要决定，这对地方决策者转变领导方式提出什么样的要求？

刘峰：依法治国的背景下，领导干部要有紧迫感，尽快适应这种新态势。当下，一些领导干部“新办法不会用，老办法不管用，硬办法不敢用，软办法不顶用”，所以必须要有一种本领恐慌的紧迫感，弥补领导力的缺失，以适应依法治国的要求，遇到事情要讲道理、讲法理、讲伦理。

领导方式怎么转变？在这方面，新一届中央领导集体已经显露出了超强的领导力和鲜明的领导风格。首先是方向明确，就是围绕中华民族的伟大复兴一个目标，推进“三个全面”，全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国。“三个全面”渐次展开，后面两个“全面”是为前面一个服务的，总体思路非常清晰。

从地方领导来说，要积极主动，真刀实枪地改革，全面深化改革需要有勇气，而依法治国就是要形成合力，形成最大共识度。过去是摸着石头过河，现在更讲究法治引领、法治的思维。作为地方领导，一定要先立后破、边立边破，全面依法行政。

治理体系的现代化重在制度，同时也要有治理能力，既要用政策，又要用法律。并不是说法治就不需要用政策，要把政策和法治的运用结合起来，行政和其他的方式结合起来，这对干部的综合素质要求更高。不能像过去一样只懂抓经济，必须要转变。

薛澜：依法治国对领导个体的要求其实是更高了。十八届四中全会对科学民主决策的程序已经提出了新的要求，个别主要领导拍脑袋决策肯定是不行了。

同时，我们传统的政府精英决策的模式也面临挑战。近年来很多地方政府的决策出台后受到公众的强力反对已经说明，涉及广大公众利益的决策仅仅在领导班子里集体讨论是不够的，仅仅在决策之后广而告之更是不行的。公众对决策科学化和民主化提出了更高的要求，什么时候要征求相关利益方的意见，什么时候需要公众知道不同的方案选择，这些都需要决策者有认真细致的考虑，对决策者科学决策的素质提出了更高的要求。

今后中国地方政府的决策过程如何真正做到科学化、民主化，既需要制度建设，也需要系统的公共政策知识和能力的训练，二者相辅相成。目前，中国的公共管理教育仍然遠远落后与实践的需求，但整个社会对决策者的要求已经提的很高了，这是改善地方公共决策面临的重要挑战。

同时，过去的一年，全国出现了“智库热”，各个部门各个地方都在建智库。智库作为政策研究机构与公共政策越来越复杂、专业性越来越强的现象密切相关。智库健康合理的发展对中国决策的科学化、民主化和法治化将会提供巨大的帮助。但发展智库也要实事求是，不要为建智库而建智库。关键是要根据地方政府决策的需要，建立起合适的决策咨询体系，包括内部的政策研究室，政府之外本地的智库和外部的智库。地方政府应该与这些机构建立稳定的联系，必要时也可以请外部的专家来诊断号脉，提供战略咨询。

“依法决策

不是一句空话”

《决策》：十八届四中全会特别强调健全依法决策机制，这对地方公共决策会带来怎样的变化？

刘峰：四中全会提出健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定，确定为重大行政决策的法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，从而把民主决策、科学决策和依法决策有机结合在一起，这是很大的突破，很有新意。

一项重大决策的影响是方方面面的，必须经过这些程序，否则就是违法的。这就倒逼地方政府拒绝“三拍”，再也不能拍脑袋决策、拍胸脯执行、拍屁股走人，过去这“三拍”是顽疾，因为没有人会追究决策的责任。

但现在这个变化太大了，你不依法决策，想拍屁股走人走不了，所以就倒逼地方领导必须转变决策的理念，重大决策必须要于法有据。

《决策》：责任追究和倒查机制，对地方决策者会产生什么样影响？

刘峰：过去我们讲行政决策的责任有三个特点：第一，它往往是间接的，不容易查。因为从决策议题提出到执行，再到后果显现，往往持续的时间很长，牵扯面也很广，用一句话来形容就是“一笔糊涂账”。

实际上，“一笔糊涂账”是因为没有账，现在我们说可查就是要记录在案，有账可查。还有一点，决策的影响可能是多方面的，现在强调全查，这就是一个突破。过去看待决策失误的影响，大家的宽容度比较高，认为改革需要交学费，但现在要追责任。

第二，有一些决策失误的影响比较隐蔽，不容易被察觉，出了问题人人有份，各打五十大板，因为过去责任不明确。现在通过可查、倒查，就要区分责任，做到公平公正，是谁的责任就打在谁的身上。

第三，过去我们对用人的失误比较敏感，但是对决策的失误不够敏感，没有意识到重大决策失误的严重性。实际上，一些重大决策失误对生态的破坏、对社会稳定的影响正在凸显，必须要提高认识和关注度，把用人权和决策权都关进制度的笼子里。

所以，四中全会中提出的重大决策终身责任追究制度和倒查机制，是决策机制上的一个显著进步。激励和约束要结合起来，这样依法决策、依法治国就不是一句空话，真正落地了，这一点意义是重大的。

现在通过重大决策的终身追究制度和倒查机制，实现了三点：第一是可查。现在的电子政务一切都是有记录的，为有据可查奠定了基础。决策责任里，哪位专家做的论证，谁做的风险评估，谁做的合法性审查都可以查到。

第二是全查。通过倒查机制，出了问题，先找执行者，再找制定者、参与者、议题提出者，实现一个空间的全覆盖。谁决策谁负责，谁参与谁负责，这就把过去决策和执行“两张皮”的问题解决了，让每个人都尽心尽力。

第三是长查，这是一个时间上的限制，长期追查，不失效，退休也不例外，可以终身追责。

“绑住自己的手脚”

《决策》：建设法治政府、改善地方治理，地方如何形成新的治理机制？

薛澜：法治政府背后的核心是做事情要按照规则办。我感觉有两方面：国家的法律法规，地方政府要作忠实的执行者，政府在这方面更应该起模范带头作用；另一方面，现在很多地方面临很多难处理的事情，也要按照规则去办，但前提是给地方政府制定规则的权力。

这个方面，国外有很多经验可以学习。2007-2008年，陕西省的一位领导干部在国外参加中组部安排的培训学习时，对国外地方政府的法律法规高度关注。他专门考察了当地一个小城市的法律法规体系，并把这个小镇的法律法规都详细地整理翻译出版，提供借鉴。

现在我们绝大部分地方治理层面面临的问题，很多是没有相应的法律法规，结果让违法者大行其道，反而把公共事务管理者的手脚给捆绑住了。远的不说，就拿北京的很多高校和小区来说，有很多车随便乱停，已经构成严重的消防隐患。但相关的高校和社区由于没有执法权，只能贴一张通告警告他们不要乱停车，实际上根本不管用。这就说明我们的规则空白区太多，没有办法提供有效治理。

推广而言，全国各地方层面这方面的欠缺是巨大的。原来是靠政府的行政手段，或者其他的方式来解决。这些手段出发点可能是好的，但是执行的方式有很多问题，容易出现各种各样的滥用权力，包括腐败现象、司法不公等等。

现在我们建设法治政府，不仅仅是在国家层面，实际上在地方这个层面，空间更大。要给地方政府更大的授权，使其能够根据地方的实际情况，制定相应的法律规则，解决相应的问题。

《决策》：围绕一项决策，法治化的要求和科学化的要求是不是吻合的？

薛澜：决策法治化的要求侧重的是程序合规性，决策的科学化是從行政科学的角度强调决策的程序和过程符合政策科学规律，二者都不直接涉及决策本身内容的。决策法治化是底线，必须遵守；决策科学化是在公共政策专业化和复杂性增强的情况下，尊重决策科学规律，减少决策失误的重要保障。

但二者都不必然涉及决策的具体科学判断。举个例子，像转基因食品这类有争议的问题，按照决策法治化和科学化的要求，进行了科学家的征询和听证，征求了各个利益群体代表的意见，但相关人大代表或人大常委可能仍然不认可科学家的判断，而否决支持转基因食品的决策。这样的决策是符合决策法治化与科学化，但决策本身有可能违背科学判断。

所以，决策的科学化和决策的法治化、民主化，有时候未见得是完全吻合的。还有一个很典型的例子，就是现在常说的"邻避事件"，其实也有些类似。有时候公众对风险的认知，不是简单地根据科学知识判断它有没有直接危害，更多的是涉及到公众对于相关政府部门的信任程度或对科学家的信任程度。

在长期不信任关系的情况下，怎样能够提高决策的科学性，形成有效的决策咨询平台？我一直呼吁，应该把地方人民代表大会的作用充分发挥，因为地方人大就是地方重大决策审议的平台，可以起到很好的决策沟通作用。但是在一些地方重大决策上，地方人大现在发挥的作用还非常有限，如何改善提高地方人大在公共政策中的主导作用，应该也是推进国家治理现代化的重要任务。