“苦情”和“申闻”：信访在日韩

覃东旭

日韩式信访制度运行成熟，制度设计精巧，方便“访民”，且与我国同属东亚文化圈，在很多方面有极大的参考价值。

说起信访，都认为是中国独有，其实不然。与中国同属东亚文化圈，政治传统和文化相类似的日本和韩国，保留了传统政治中的一些东西，都拥有各自特色的“信访”制度。

日本式“苦情制度”

日本苦情制度的设计非常成熟，由于行政职能的扩大和行政活动的加强，国民权益与不断扩张的行政权力产生了矛盾，为此，日本政府建立了群众性监督及救济的“行政相谈”和“苦情”制度。它是行政不服审查制度（即行政复议）之外，集政策评估、行政评价监察、行政救济于一体的综合性行政申诉救济制度。“行政相谈”受理国民对于行政机关的“苦情”申诉、建议意见，及时解决国民的合理诉求，提高行政效率，促进行政良性运行。

“行政相谈”广泛地运用到民间，遍及全国大小城市和一切角落。日本在全国各级政府单位中都设立了“行政交谈课”，或“行政交谈负责人”或“地方行政交谈所（室）”，或“意见听取课（股）”等等。还在大城市的百货商店等公共场所建立常设的“综合行政交谈所”，以及“定期行政交谈所”，接待群众。在接到不满投诉后，这些机构将充当斡旋者，使这些不满投诉能够得到圆满解决。

“行政相谈”委员由总务省总务大臣委托，也接受国民投诉，全国的市区町村大约有5000多名受委托的委员，每一个城镇的政府机构中至少有一位。他们志愿受政府委派，在各自地区所划分的行政区里从事这一工作，任期2年，期满之后可以连任。政府委托国民中有声望的人士，担任行政交谈委员（特邀、无报酬），平均大城市每5万人有1名委员，市、町、村至少有1名委员。

“行政相谈”委员在社会上是有影响的人物，富有经验，他们经过调查研究，切实掌握行政机关的问题和工作中的缺陷，还有权获得相关的材料并要求政府部门对投诉做出解释。在很多情况下，只要他们将不满投诉转交给有关的行政机构，事情都会得到满意解决，同时推动行政机关改正错误和堵塞漏洞。他们参加对行政机关和行政服务的评价，在多数情况下，都能促进国民对政府的信赖。“行政相谈”委员以第三方的立场，既便于接触群众，又便于做行政机关的工作。行政交谈委员成了国民和行政机关相互联系以及国民对政府发挥监督作用的纽带。

由于社会经济环境迅速变化，政府的行为越来越复杂和技术化，人们的需求越来越多样化，这种情况下越来越多的不满投诉很难得到迅速的反应。为应付这一发展趋势，日本在1987年建立行政投诉解决促进委员会作为省（部）大臣的顾问机构。委员一般由专家学者、退职资深行政官员和法官组成。委员会以客观的姿态出现，所提出的意见能够受到省（部）大臣的重视，并在解决棘手案件中发挥作用。总务省为委员们提供调停，敦促各个部门检讨并修正。

“民愿委”与

“国民申闻鼓”

为了保护公民权益免受不良行政的侵犯，韩国于1994年成立了民愿委员会，它具有较强的独立性和权威性，管辖范围广泛。委员会的所有委员均由总统直接任命，除了受理公民对非法的行政措施的投訴外，还受理对不合理行政管理和政策的投诉。虽不能直接纠正侵犯公民权益的行为，但有权要求相关机构在规定的时间内通报处理情况，在媒体上公布有关结果或直接向总统递交报告。

韩国市级政府和区级政府均设有“民愿奉侍课”，其办公场所即为“民愿奉侍室”。民愿奉侍课是一个综合性、独立性的行政机构，民愿事项从其它部门中转移过来，相关行政人员也要随之从原来的部门中分离出来，民愿在此集中受理，然后由相关部门取走分别处理。

2006年7月，卢武铉政府推出了“国民申闻鼓”，一个综合管理包括中央政府、地方政府等行政机构和司法部门在内的所有政府部门的信访以及国民提案的网站。这是卢武铉政府完善信访制度及信息化的战略规划。“国民申闻鼓”的机制确保了有确凿事实根据的信访很难被忽略。在国民权益委员会的统筹办理下，信访者投诉的部门或企业，都会非常主动地去解决他们提出的问题。虽然在中国，也可以通过国家信访局的网站进行在线投诉，但韩国此制度的特点在于有比较完备的后续保障和严格的处理时限，对中国有借鉴意义。

以前在韩国，信访也是非常麻烦的一件事。韩国人要信访时，经常是打了半天电话也找不到相关部门及负责人。即使找到了，他们也总是“踢皮球”。而在“国民申闻鼓”上，任何受行政机构不当行为损害的人，都可以要求政府调查。对于有关的法规、制度和程序，还可向政府提问或要求解释。信访人可以指定特定行政部门处理他的信访，如果不知道应该指定哪个部门，负责“国民申闻鼓”的国民权益委员会，会按照信访的性质，安排有关行政部门处理。今天，“国民申闻鼓”逐渐成为解决各种不公和民众困境的重要途径，也成为韩国人行使知情权、参与权和监督权的重要渠道。自从设置“国民申闻鼓”以来，韩国人的参与意识逐步增强了，而且从身边小事开始完善整个社会。

在管理上，国民权益委员会运用的最重要的指标是信访处理期限。它规定所有对于行政机构的信访，在输入系统七天内就应处理好。2010年，“国民申闻鼓”共受理了约69万件信访，97.4%的信访在七天内得到了处理，平均处理时间为6.1天。

对我国的启示

日本苦情制度处理的内容非常广泛，公民申请苦情处理不以自身权益受损为前提，即使公民自身权益没有受到具体侵害，也可以为公共利益或他人权利申请。

苦情处理机构的隶属关系明晰，分工明确，可有效防止出现互相推诿的情形。针对不同类别的行政相对人，设有专门的处理机构，如许多地方公共团体设置了市民商谈室，专门进行有关地方公共团体的苦情商谈。而我国信访的接访单位既有行政机关，也有法院、检察院等司法机关，还有立法机关人民代表大会，更有工青妇等人民团体。即使是专门负责接受信访的信访局，从中央到地方也没有明确的隶属关系，而只能协调、商议；从受访内容的性质上看也是五花八门，既有行政行为也有司法判决还有党委的决议。这种政出多门、多头管理、职责不清的情况造成了信访制度无论在隶属关系还是职责明晰上，都有不小差距。

由于委员会的委员均由总统直接任命，韩国民愿委员会制度具有很强的独立性和权威性，它虽不具备司法机关那样的刚性约束力，但民愿委员会有权要求相关行政机构在规定的时间内通报处理结果，并以在公共媒体上公布有关活动或直接向总统报告来对有关机构进行监督。

日本、韩国法治化程度较高，关于国民申诉有一系列严密的法律规定，如《行政手续法》和《行政管理厅设置法》位阶较高从而保证了其效力。日本行政法规定，苦情处理部门有主动发现问题以及主动采取措施予以救助的任务和使命，有利于对苦情的合理处理，能够在一定程度上缓和与行政相对人之间的矛盾。

与之相对，我国目前尚没有一部关于信访的法律，只有法规层级的国务院《信访条例》）。另外，各地规章不一、作法各异，使得信访工作存在不同程度的混乱与无序，呈现出相当大的任意性与差别性。信访的接访、监督、回馈、制裁机制都缺乏明确的程序来约束和规范。

此外，在日韩，并非所有问题都可以进行苦情申诉，凡是涉及行政机关已经在处理的，或者司法机关正在或已经审理过的案件不可申诉。苦情制度仅仅是一种补充性的行政救济制度，对涉诉等司法问题则不提供救济，这也是尊重司法独立的要求。

（作者单位：复旦大学政治学系）