斩断伸向工程的“权力黑手”

王丽丽

媒体不断披露的工程领域“权力黑手”，让人瞠目结舌。当前反腐形势下，如何有效防止“大楼建起来，干部倒下去”，让手握权力的官员“不能腐”、“不敢腐”，是一个亟待研究的课题。

“权力黑手”伸向工程

土地出让、征地拆迁、房地产开发，来自各地巡视组的报告显示，领导干部插手工程建设为自己和亲友谋取利益，几乎已成“标配”。

江西。8月18日，江西省政府原副省长姚木根受贿案在福建省厦门市中级人民法院开庭审理。“利用担任省发展和改革委员会主任等职务上的便利，为多家单位和个人在催要货款、承揽工程等事项上提供帮助”，姚木根收受财物折合人民币2300余万元。

浙江。浙江在线7月15日报道，浙江省委第六巡视组对杭州市的巡视反馈意见指出，杭州市土地出让、工程建设、征地拆迁、房地产开发等领域腐败案件多发，一些公职人员在征地拆迁中以权谋私。

广东。随着广州市国土资源和房屋管理局原局长李俊夫的落马，该市国土房管系统系列腐败案被揭露，涉案总金额达1.3亿元。

广西。7月14日，桂林市中级人民法院对湖南省政协原党组副书记、副主席阳宝华受贿案开庭审理。1996年至2014年的8年间，阳宝华利用担任市委书记，省长助理，省政协党组副书记、副主席等职务便利，在承揽工程建设项目、转让土地使用权等事宜上为多家单位提供帮助，收受财物折合人民币1356万余元。

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工程建设领域利润可观却“僧多粥少”，这种情形下，权力在握的官员自然成为各种利益群体拉拢腐蚀的对象，“大楼建起来，干部倒下去”屡见不鲜。

其实，对领导干部插手工程建设的治理多年来从未间断。早在2010年，中纪委就印发了《党员领导干部违反规定插手干预工程建设领域行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》以及《违反规定插手干预工程建设领域行为处分规定》。

2015年以来，针对群众反映强烈的领导干部干预工程建设问题，各地继续强化制度建设和专项治理，针对“权力黑手”觊觎最多的环节“下猛药”。

如，2015年初，浙江省印发《关于禁止领导干部违反规定插手干预工程建设领域行为若干规定》，明确了禁止领导干部插手干预土地使用权出让、工程建设、房地产开发与经营活动3个方面的24个“不准”。黑龙江省落实中央巡视组反馈意见，在全省范围内进行5方面专项治理。云南省针对重点领域、重要环节领导干部腐败案件易发多发情况，在2015年开展了专项整治。

以责任制约权力

梳理浙江省的24个“不准”与黑龙江、云南全面治理的数个方面，最核心的治理主要针对以下几方面内容：

在土地使用权出让方面，干预土地使用权审批和出让；批准减免、缓缴或者变相返还已确定的土地使用权出让金；要求有关部门违反规定批准调整土地用途。

在工程建设方面，要求有关部门或者单位以邀请招标替代公开招标；要求有关部门或者单位变更设计方案、增加工程量、提高工程造价等；要求有关部门对不符合预算要求、工程进度需要的工程建设项目支付资金。

在房地产开发与经营活动方面，要求有关部门同意不具备房地产开发资质或者资质等级不相符的企业，以借用、假冒资质等方式，获取廉租住房、经济适用房、政策性租赁住房建设项目；要求有关部门改变容积率、建筑密度、建筑层高等规划设计条件。

禁令式的制度设计多年来始终不间断地进行，但是效果似乎并不理想。在当前反腐形势下，如何才能让制度中的禁止与问责变成斩断伸向工程 “权力黑手” 的“利剑”？

空军反腐倡廉建设研究中心副主任、空军指挥学院教授王寿林接受媒体专访时称，解决这个问题，既要有配置责任和追究责任的法规，还要有落实责任和追究责任的机制，“按照权责一致的原则，构建一套关口前移、规则严密、责任分散、形式多样、实在管用的责任追究机制”。

管住“一把手”

媒体报道，安徽省政协原副主席韩先聪组建了“大滁城”建设指挥部，亲任政委，要求重大事项直接拿到指挥部研究定夺，以指挥部的名义架空集体讨论的法定形式。对有争议的问题，他不顾“一把手”末位表态的规定，抢先定调发言，即使有人提出不同意见，最终仍要按他的意思办。

六安市经济技术开发区管委会原主任周耀，不顾市政府决议和班子其他成员的反对，私自与一家企业签订虚假合作协议，伪造合同日期，篡改土地价格，造成1267万元的国有资产损失。

细数栽在工程上的领导干部，位高权重的“一把手”成了主流人群。民主集中制、重大事项集体决策本应是规则，但某些“一把手”却独断专行，甚至挖空心思自设规则，为独断专行披上合法马甲。

专家指出，“一把手”之所以成为腐败问题的重灾区，固然与个人因素有关，但更深层的原因，在于“一把手”权力配置过于集中，使少数主要领导干部能够凌驾组织之上、凌驾领导集体之上，甚至把党的权力个人化。

如何配置管得住“一把手”的制约监督权呢？王寿林认为，可以从三个方面着手。

首先是强化领导班子内部的制约监督。王寿林建议，科学配置领导班子及其成员的权力，构建副职分管、正职监管、集体领导、民主决策的权力运行机制。减少主要领导干部对干部人事、财政财务、工程建设、物资采购、土地转让等具体事务的直接管理。“这些工作由领导班子副职分管，主要领导干部把工作重点放在全局掌控和宏观把握上，并加强对相关决策执行情况的监督检查。”

其次是强化各项权力之间的制约监督。“从优化权力流程入手，通过职能分解、职权分工和职责分担，把制约监督的措施融入权力分段操作的全过程，使审查与批准、决定与执行、承办与监管等权力相对分离，使权力运行各环节都成为相互制约的机制链条。”

同时，还要强化不同层级之间的制约监督。“在实行主要领导干部权力向领导班子副职分解的同时，加大领导班子副职向下放权的力度，实行分级决策、分级审批、分级管理，让权力低位运行。”王寿林说，通过明确规定各个层级的职权范围，严格按照权力层级开展工作，“上级无权越级行使下级的权力，下级对于越级交办、违规操作等现象应坚决予以抵制”。

吸纳专业人员参与

为了确保项目建设、资金使用、权力运行和干部成长的安全，广东省直单位、珠海、江门等地正在探索纪委介入所有重大工程项目，开展廉洁风险同步预防的监督之路。

据佛山市纪委有关负责人介绍，同步预防将包括同步审计、第三方评估廉洁风险、中标廉政预警谈话、依靠信息技术手段开展廉情预警评估等多个方面。以工程项目廉洁风险第三方抽查评估为例，市纪委将督促有关部门开展第三方抽查评估，借助专业力量随机抽查包括招标投标、工程变更、工程质量、竣工验收等在内的工程建设各个环节，准确评估廉政风险，及时排查廉政隐患。

对于重大工程项目，开展廉洁风险同步预防，多地曾有过实践，但效果并不理想。广东的如上做法，能否闯出一条新路？

北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水认为，以前，纪检监察机关在工程建设监督方面事无巨细，全程参与甚至主导监督工作，什么环节都要派人参与现场监督。“虽然投入了大量人力和精力，但监督效果并不明显，不仅影响了纪检监察机关应有职能的发挥，而且也难以形成监督效力，事实上沦为了‘稻草人’ 。”

庄德水说，当前，根据纪检体制改革要求，纪检监察机关不再参与其他职能部门的具体业务，也不再充当这些职能部门的“挡箭牌”。这是纪检监察机关实现“转职能、转方式、转作风”的重要体现。

“但须注意，‘三转’并非要求纪检监察机关做‘甩手掌柜’，不再过问工程建设的招投标情况，而是要求转变监督方式，创新监督机制，从直接参与到强化再监督、从充当摆设到强化问责。”庄德水说，在这方面，可以借鉴香港廉政公署防止贪污处的做法，吸纳专业人员对工程建设进行系统预防，让监督工作更加专业化和制度化。

“在适当的时候，纪检监察机关应当结合信访分析、案件调查和制度评估情况，向相关职能部门提出具体的风险预防措施、制度建设要求和监察建议，要求他们及时作出改进，让监督能够解决实际问题。”庄德水说。

对于具有竞争性和选择性的公共项目，仅靠实体规则难以完全解决腐败问题，程序规则对于防止腐败来说必不可少。“一个项目应建在甲地还是乙地？一块土地应交给张三开发还是李四开发？一个企业究竟卖给谁好？一个职位究竟任用谁合适？如上问题都属于这类。”王寿林说。

“对于配置这类公共资源的决策，不应交给个别官员，而应交给一个群体，按照一定的投票规则来决定。”王寿林称，可以通过引入市场竞争机制，创建统一的招标投标中心，对工程建设、产权交易和政府采购实行公开招标投标，并规范招标投标、交易、采购中心的监管制度与运行机制，切实做到与主管部门机构、职能、人员、财务四分开，从而减少主要领导干部利用职权插手敏感事项，从中进行交易的机会。“这既能监管资金使用安全，也是在保护干部的安全。”王寿林说。