政策性腐败：从中央到地方的灰色权力

汪文涛

2014年12月25日，国家审计署审计长刘家义在2014年全国审计工作会议上强调，要加大对中央重大政策措施落实情况的跟踪审计力度。审计中要避免面面俱到，重点检查稳增长政策措施落实情况，保障政策落地生根。

“政策”，现代汉语词典解释是：“国家、政党为完成特定的任务而规定的行动准则。是路线、方针的具体化。”对于政策，国人并不陌生，中国是一个政策大国，从中央到地方，各行各业每天都会有不同的政策出台。

就政策本身而言，初衷都是良好的，但在腐败与反腐败已成为主旋律的当下，一些官员依政策行政，从政策的出台到执行、落实的过程中寻找腐败空间，使政策成为了腐败的平台，国家发改委深陷 “塌方式”腐败正是源起于此。

2014年10月31日，最高检召开新闻发布会，最高检反贪总局局长徐进辉在谈及国家发改委腐败窝案时曾经表示，“所在部门权力过大、权力集中是诱发腐败的重要原因。被查处的这些人大多既是宏观政策的制定者，又是具体项目的审批者，可以直接决定和掌握许多企业的利益得失，想方设法求助于他们的人很多，容易诱发腐败。”

“发改委系列腐败案的详细案情还有待于检察机关进一步披露，但作为国家权力的核心部门，出现这种‘塌方式’腐败，不能排除案发官员不光是通过批项目，还会在制定政策上进行倾斜，借机敛财。”北京市海淀区检察院反贪局副局长罗猛接受《方圆》记者采访时表示，发改委系列腐败案已经为政策性腐败现象敲响了警钟。

所谓政策性腐败，是指在制定、执行国家有关政策过程中，借政策之名假公济私，将政策异化成谋利平台的腐败行为或腐败现象。

接受《方圆》采访的多名专家指出，在当前反腐高压态势下，违规性、违法性腐败会趋于减少，取而代之的是政策性腐败风行，政策性腐败目前已经渗透于各个领域。更有学者中南财经政法大学廉政研究院院长乔新生指出，政策性腐败已经成为中国当前一切腐败的渊薮。

“制定层面的腐败”

“政策，就是对公共资源权威性的分配，谁掌握政策就意味着掌握了权力和资源，就容易产生权力寻租的空间。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水说，在现实中，政策性腐败包含“制定层面的腐败”和“执行层面的腐败”。

“制定层面的腐败”典型莫过于商务部原正司级巡视员郭京毅“立法式腐败”。从北大法律系毕业后进入商务部条法司工作到落马，郭京毅几乎参与了商务部近20年来全部外资审批政策法规的起草和修订，他利用法律政策中的模糊地带，把制定政策和解释法规的职能转化为权力寻租，向企业个人输送利益。郭京毅案还牵扯出了国家工商总局外商投资企业注册局副局长刘伟、国家外管局管理检查司司长许满刚、国家外管局综合司司长邹林等人先后落马，业内人士指出，这是一个盘踞中国外资审批领域多年的官商利益同盟。

“制定层面的政策性腐败危害甚大，这类政策的制定，不是基于公共利益考虑，而是倾向于某一利益集团或者某些既得利益团体，或者是出于维护本部门、本系统的利益制定政策，此类腐败纠正起来的难度和代价都很大。”庄德水分析，从国家层面出台的大多数政策，大多有科学的决策和论证过程，体现的多为公共利益，部门利益基本上都被排除在外了，“怕的就是一些部门和地方出台的政策，成为一些利益团体的代言人。”

2010年4月20日，经济参考报曝光了“山西省忻州市首例限价房项目被建成公务员小区”，该市首例限价房项目不仅专供市直机关，而且被公务员大肆高价倒卖，市直800多名机关干部转手倒卖牟利超5千万元，忻州市的限价房政策被广大网民指责为“与民争利”、“一起大规模的政府腐败”。

在我国，政策的出台多为国家层面，但在执行过程中，往往带有个人行政化色彩，相比之下，更大面积的政策性腐败体现在执行环节。“程序上非常合法、合理，表面上没有突破政策规定的任何界限，但实质上是借助于资源的分配和权力的执行来谋取私利，但你拿我没招，因为我是按照政策办事，我的行政行为在政策允许范围内。”庄德水说，政策性腐败具有天然的“谋利便利性”。

部委：项目和资金审批过程中易衍生腐败

“在中国的决策体系中，有法律决策和政策决策之分。法律决策是依照法律规定作出的决策，而政策决策则是依据政策作出的决策。政策决策具有非常大的灵活性，因此，很容易产生腐败。”

乔新生举例说，譬如，国家实行分税制改革之后，由于中央政府获得了财政收入大部分，为了支持地方特别是中西部地区的发展，中央政府加大了转移支付的力度。但是，如何转移支付、转移支付实施和资金额度并没有明确的法律规定，“发改委、财政部、农业部、科技部、工业和信息化部、商务部都是政策性转移支付的主要部门，而这些部门每年转移支付资金的审批额度少则数千万，多则几十亿元，其中绝大部分要经过各个部委的司、局、处负责人审批，在项目和资金审批的过程中，容易衍生出各种各样的腐败现象。”

另据《方圆》记者不完全统计，为了推动经济发展、引导产业结构调整，国家各个部委每年都出台大量的引导性政策，并投入配套的政策扶持资金。比如国家发改委的“国家重大技术装备研制和重大产业技术开发项目”、“节能减排项目”;财政部的“关于对小微企业免征有关政府性基金的通知”、“国家物联网发展及稀土产业补助资金管理办法”;工信部的“关于申报2014年度电子信息产业发展基金项目的通知”、“汽车产业振兴规划专项资金”;科技部的“科技型中小企业技术创新基金”、“农业科技成果转化资金”等等。

“这些带有政策性的专项资金，都是政策性腐败的高发区，一般都是政府无偿资助的性质。对申报者来说，巴不得享受到这些政策，尽量争取到多的专项资金，于是，一些企业和个人‘跑部钱进’、公关送礼，而一些手握审批权和专项资金管理权的政府官员，把此作为兑换利益的筹码，进行权钱交易。”乔新生说。

在近年来被查办的部委官员中，能够把政策赋予的权力运用到极限的，还当属刘铁男和陈柱兵。据检察机关指控，刘铁男利用担任国家计划委员会产业发展司司长、国家发展和改革委员会工业司司长、副主任等职务上的便利，为他人在项目审批、设立汽车4S店等方面谋取利益，单独或与其子共同非法受贿3558万余元。;而财政部企业司综合处原处长陈柱兵，则利用掌握国家政策资金管理权，十年间共染指八种专项资金，其中矿山、乳粉和物联网领域的专项政策扶持资金被数次利用，多次索贿，金额高达2454万元。

地方：惠民政策补贴被套取、侵吞

“在地方，尤其是基层，民生补贴、惠民资金被违法套取和侵吞的案件目前高发。国家惠民利民的好政策，被腐败分子异化成牟利工具。”湖北省武汉市检察院反渎职侵权局局长肖军接受采访时表示。

结合办案工作，肖军分析说，当前，国家改善民生的重要手段之一就是通过惠民利民政策来实施的。国家惠民利民政策要得到落实，往往分三步走：第一步，中央和地方推出了若干项的政策措施，如西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起、新农村建设等;第二步，大多数政策转化为具体项目来实施，如大型商品粮生产基地项目、人畜饮水、乡村道路、农村沼气、土地整理等项目;第三步，投入资金为项目建设作支撑。这三步，用一句话形象的话来概括，就是“项目跟着政策走，资金跟着项目走，监管跟着资金走”。

以中部省份湖北为例，近年来，中央和湖北每年省都投放了大量项目资金用于进一步改善民生。这些项目资金分布在各个行业和部门，每个部门掌握的项目资金少则几种，多则数十种，如2010年该省检察机关在查处劳动就业保障部门涉及的农民工就业培训补贴领域的职务犯罪时，就发现湖北省劳动就业管理局管理的就业再就业资金涉及面很广，仅国家拨付的专项资金就有30项之多，如公益岗位补贴、创业培训补贴、转岗培训补贴等等。

“从办案的情况看，一些涉及大多数人切身利益、透明度较高的项目资金，在具体实施中是比较好的，如低保、社保、粮食补贴等，但也有相当多的项目资金由于知情面窄、操作不透明等因素，成为了腐败分子争相掠食的‘唐僧肉’。”肖军说，近年来，国家改善民生的政策力度和资金量非常大，而基层执行政策的官员受到监管比较薄弱，甚至有不少监管人员与社会不法分子勾结串通，通过虚报、冒领、挪用、贪污、受贿等手段，把国家的钱装进自己口袋。

来自湖南省检察机关的数据显示，从2011年至2013年，该省检察机关查办的涉农资金使用和管理渎职案高达90人，挽回国家涉农资金损失7969万元;查办社保资金使用和管理渎职案64人，挽回国家社保资金损失4105万元;查办扶贫资金使用和管理渎职案16人，挽回国家扶贫资金损失1109万元。

在基层，一些特定领域已成为政策性腐败的“重灾区”。如湖南省检察机关查办的涟源市商务局局长易建红、党组书记刘建平滥用职权一案中，易建红和刘建平等5人因受利益驱使，违反规定，先后指使涟源市天和食品有限公司、桥头河屠宰场、龙塘屠宰场、杨市屠宰场从2008至2011年编造病害猪无害化处理数7740头，四次非法套取中央预拨的“病害猪无害化处理专项补贴资金”共计248万余元，使国家和人民利益遭受重大损失。

又如湖南省资兴市民政局原局长李前华，利用其调查核实、审批和发放省财政厅、民政厅下拨“中央自然灾害生活补助金”权限，多报不符合发放的对象61人，利用职务之便受贿、侵吞公款、滥发滥用民政专项资金合计75万元，后被法院判处有期徒刑8年。

政策性腐败的三大特征

从中央到地方，政策性腐败现象频频发生，究其根本，还与其自身具备的一些特征密切相关。

特征一：具有依附性

政策性腐败以特定的政策为依据，腐败的根源来自于政策的授权，既依靠于权力，更依附于政策。

“刘志军任铁道部部长时，国家在规划和政策层面对发展高铁给予了极大支持，投资了上万亿的高铁建设资金，高铁线路的规划，在哪个城市设立站点或者枢纽站点，终极决定权在刘志军手中。”对外经济贸易大学法学院教授马特说，高铁建设资金成为了众人眼中觊觎的“肥肉”，而“掮客”丁书苗正是通过刘志军的权力，帮助23家投标公司中标57个铁路工程项目，并由此获利30亿余元。

“依附于政策，同时又钻政策的空子，这是一些官员利用政策进行腐败的基本手段。”肖军举例，一些官员利用手中掌握的国家对节能减排、科技、社保等领域的补贴政策，虚报冒领，使本不该获得补贴的单位或个人获得了补贴，通过钻政策的空子来获得好处。

特征二：伪装性很强

“很多权钱交易是摆不上台面的，但政策性腐败完全可以冠冕堂皇地假公济私， 有很强的隐蔽性和欺骗性，用政策规定的合法程序来掩盖非法牟利的行为，表面上按程序依法行政，私下的勾结或交易外人根本看不到，也不会怀疑，难以发现，不用违法违规就实施腐败行为。”庄德水认为，“伪装性”是政策性腐败最大的特征，政策性腐败也可以称为“能摆上台面的腐败”。

马特称，因为政策赋予了执行者自由裁量的空间，所以这些涉嫌腐败的决策，表明上都是合法合规的，程序上和规则上都没有瑕疵。“刘铁男在落马前拼命批项目，作顺水人情，这些项目实际上都符合政策，批还是不批，早批还是晚批，这都是政策执行者自由裁量权。”

“政策性腐败有时候未必体现为赤裸裸的金钱，可能是其他无形的利益。”马特举例说，现在的证券市场的IPO制度，是审批制，排队的公司都符合条件，能不能尽快上市圈钱，全靠证监会的审批，执行政策的官员在程序和规则上存在提供便利和指导的可能。如果能顺利上市套现，大股东以及保荐的券商都会获得巨额利益，而证监会官员下海的一个重要去向就是到监管的对象证券公司担任高管。“这实际上是一个旋转门，是一种隐性的利益勾兑，很隐蔽”。

特征三：合谋性较强

肖军指出，在所有政策性腐败案件中，即便官员有私心，但单独犯罪的可能性是不存在的，没有“合作”对象的配合很难完成，这种合作的具体表现就是内勾外结，将内部政策执行者用利益绑架起来，再通过一些外部人员进行“穿针引线”，大肆吞并和私分国有资产，最后进行利益分配。

“相比于一般腐败，政策性腐败的合谋性更强，政策的制定者、执行者和政策的受益者之间会事先达成协议，心照不宣，深度腐败。”庄德水说，在陈柱兵落马一案中，企业要想申报项目获得资金必须支付20%的“回扣”，在无形中已经形成了政策性腐败的潜规则。

政策执行者裁量权过大

“我办微企已快一年了，到现在还没有拿到政府的扶持资金，而那些根本就没有实际办的人很快就已经得到了政府的资金！那些虚假空壳的企业早就把政府的钱拿到手了，而且每个月还不用交税！真是服了，每次打电话问工商不是这样问题就是那样问题，反正就是不给解决！”互联网上，重庆网友“紫金梦”因为没有得到“微型企业财政补助资金”曾发出这样的抱怨。

网友“紫金梦”的遭遇仅是国家扶持小型微型企业优惠政策在地方“落空”的一个缩影。“政策性腐败现象的高发，主要原因还在于政策执行者裁量权过大，同等条件下，给谁不给谁，给多给少，完全由政策执行者决定。”庄德水分析说。

“信息的不对称”和“政策的不透明”有时也会导致政策性腐败现象的产生，发改委、财政部一些司长、处长之所以贪腐金额惊人，前提是掌握了信息优势，而大量潜在的政策受益者并不知晓政策信息资源，“信息的不对称”客观上滋生了政策性腐败的土壤。

“一个政策从中央出台后，层层落实到基层，从上至下看到的只能是‘人头’、‘数据’，政策的制定者和高层被蒙在鼓里，无法获悉政策执行的真实情况，看不到当中的‘猫腻’，更无法监管资金的真实去向。”罗猛认为，对政策缺乏监管是诱发政策性腐败的重要因素。

“现实中，从政策的制定到执行再到监管往往是脱节的。”庄德水说，制定者在制定政策时重授权，轻监管，权责不一致，授予了政策执行的权力和流程，相关的管理责任、领导责任、失职责任甚至是刑事责任都没有明确，致使政策执行者脑中并没有“责任”这个弦。

避免出现大面积的政策性腐败

“不可否认，政策性腐败是监管不严所致。但一些部门在出台政策前，完全是在行政体制的内部封闭运行，在这个过程中既没有法律监督，也没有社会监督，政策出台后转化为具体的项目和资金，最终成为腐败分子竞相争夺的资源。”罗猛担忧。

2012年到2013年，中储粮河南公司连续曝出系列腐败窝案，有业内人士指出窝案的产生系中储粮“垄断”的收粮政策所致。

据了解，从2006年起，为保护农民种粮积极性，国家出台了“托市粮”收购政策，即在市场粮价偏低时，国家以高于市场价的“托市价”收购农民手中的粮食。2010年，国家发改委等对粮食托市政策曾有较大调整，赋予中粮集团、中纺集团、中国华粮物流集团公司这三大粮油类央企收储托市粮食资格，由此打破中储粮独家政策粮收储资格，托市粮食政策执行主体由“单一”改为“多元”。2011年，国家有关部门又将中粮等三大央企参与政策粮收购改为受中储粮“委托”，再次明确托市粮收购权仅限中储粮，中储粮重新获得政策性粮食收储垄断大权。

肩负国家粮食战略储备和平抑粮价稳定市场两项重任的中储粮系统，承担托市粮收购任务，同时也享有国家专项的政策优惠。即每收购一吨“托市粮”可获得收购手续费50元、保管费86元，陈粮轮换销售手续费30元，还有差价补贴。中储粮河南分公司一些人把这种优惠政策当成了个人谋利的工具，中储粮河南分公司多个基层直属库与个体粮商、面粉生产企业等勾结，伪造收购农民粮食的单据，玩起了“空转粮”，在虚假交易过程中，粮食原地“转了个圈”，就能为粮库、关联企业带来补贴，而实际收购的库存数量远小于报表数字。

据河南省检察机关调查，中储粮河南分公司51个下属粮库，至少有35个存在“转圈粮”。虚报“转圈粮”数量高达28亿斤，总价值28亿多元，直接骗取的国家粮食资金超过7亿元。

“中储粮河南公司窝案是一次大面积的政策性腐败，其后果非常严重，给国家造成巨额损失不说，使得农民对党和政府粮食政策失去信心，在一定程度上诱发了民众对政府的信任危机。”罗猛说。

“相比于个体腐败，政策性腐败的破坏力更大、更广。”罗猛比喻，政策性腐败犹如病毒感染，当在一个地区或者一个系统出现大面积的政策性腐败现象时，就会危及社会稳定。

莫让政策成为腐败的避风港

“任何政策的设计，不能只重授权、轻担责，执行政策的部门和人员，权利与责任必须对等挂钩，对于利用政策以权谋私的行为，要制定可行的预防措施和惩戒性措施。”庄德水说。

“从政策的制定到政策执行再到政策的评估，要全方位建立政策监管体系，监察部门和审计部门要全程实施监督。”庄德水建议，对一些国家部委现有的政策制定权和政策执行权要进行适当的剥离，全国人大常委会可以对国务院各部委出台的政策进行审查，必要的时候可以针对重大政策调整召开大型听证会，充分听取社会各界的意见。重大政策实施过程中，全国人大常委会可以要求政策实施机构定期向全国人大常委会提交专项报告，接受审查和监督。

“法律制度的完善是遏制我国政策性腐败的必由之路。”乔新生建议，要减少对中央政府的授权立法事项，进一步强化全国人大常委会的决策权力，中央政府所属部委实施的重扶持政策和补贴政策，要得到全国人大常委会的批准，要制定专项法律文件，严格依照法定程序实施扶持政策或者补贴政策。

“当前，中国还处于变革时期，任何政策出台都应当符合国情，不能让政策对抗法律的执行，成为腐败的避风港，政策的制定和执行要纳入到法治的轨道。”乔新生最后建议。