当前中美关系的基本态势及其问题

倪峰

2015年10月27日，美国拉森号军舰未经中国政府允许，非法进入中国南沙群岛有关岛礁邻近海域。中国外交部、国防部对美方提出了严正警告和抗议。这一事件发生在中国国家主席习近平对美国进行国事访问的一个月后。令人不禁要问，美国为什么迅速变脸，为什么要挑起这场“危险的游戏”。

2015年9月习近平主席对美国进行的首次国事访问，刚刚为中美关系发展注入了巨大的正能量。在双方的共同努力下，中美同意继续努力构建基于相互尊重、合作共赢的新型大国关系，在网络安全和两军关系上实现新突破，在气候变化、经贸、人文和反腐执法等领域扩大合作。访问取得了重大成果，使得中美关系发展建立在一个更广泛同时更坚实的基础上。但与此同时，随着中美之间“崛起大国”与“守成大国”范式的进一步凸显，两国关系中战略竞争性要素并未减少，甚至呈现出上升的趋势，尤其是在网络安全和南海问题上。

从长期来看，中美两国政府基本还是按照管控分歧、扩大合作的思路来处理这对复杂的双边关系。但面对各种矛盾和风险的不断聚集，构建新型大国关系之路仍任重道远。

2015年以来

中美关系的发展轨迹

观察2015年以来中美关系的演进，大致呈现出两高两低发展走势：年初中美关系开局良好，3月至5月博弈的色彩明显增加，6月以中美战略与经济对话为契机，两国关系开始逐步导入高访时间，9月下旬习近平主席对美的成功访问为中美关系的稳定发展书写了浓墨重彩的一笔。10月份美方派军舰闯入中国南海南沙岛礁邻近海域，又使中美关系掀起新一轮波澜。

由于2014年底奥巴马成功访华，成果丰富，落实两国领导人达成的共识就成为2015年中美关系开局的主题。两国政府之间沟通交流频繁，BIT（中美投资协定）谈判继续稳步推进，气候变化领域合作继续取得进展，两军交流继续密集展开，尤其2月和4月两国海军在南海地区的联演联训对于双方管控分歧，防止在敏感区域发生擦枪走火具有重要意义。而反腐合作，正成为两国关系中的新亮点。同时，两国继续在朝核、伊核、阿富汗、反恐、联合国成立70周年系列纪念活动、2015年后发展议程、抗击埃博拉疫情等问题上保持密切沟通协调。

对于两国关系中长期存在的一些传统结构性问题，双方也没有刻意纠缠。尤其是在达赖与奥巴马会面的问题上，双方都采取了低调处理的方式，使其在两国关系中没有激起大的波澜。

更为重要的是，2015年2月10日，两国元首在电话互致新春祝贺的时候，奥巴马邀请习主席于同年9月对美国进行国事访问。提前7个月就发出国事访问的邀请，这在中美关系史上颇为少见。这表明，奥巴马从2014年4、5月美对华政策管理失序的状况中汲取了教训，用提前宣布高访的形式对中美关系实施战略管理，从而也定下了2015年美国对华政策总体上要保持稳定的基调。

与此同时，两国政府加强务实合作的努力，似乎并不能改变中美战略竞争加剧的态势。2015年3月12日，英国宣布申请加入中国倡导的亚洲基础设施投资银行无意间再度拉开了中美间密集博弈的大幕。对于中国倡导的亚洲基础设施投资银行，尽管美国内部有不同意见，但奥巴马政府认为，“中国正试图在世界上发展最快的地区制定规则，这将使美国的工人和公司处于不利境地”。为此，对亚投行的成立多方阻挠。然而，英国的加入引发了美国盟友连锁式反应，法、德、意、澳、韩纷纷跟进，美国的阻扰雪崩式溃败。

2015年4月底，安倍访美，美给予安倍最高礼遇的接待。双方正式公布新版《美日防卫合作指针》，共同发表了联合声明。虽然声明中并未点名道姓提及中国，但是字里行间明显显示出美日加强同盟的主要动因就是要共同应对中国对美日利益构成的挑战，放日出山的意图昭然若揭。在美日首脑联合记者招待会上，奥巴马公然指责中国在海洋问题上向邻国“显示肌肉”，并再次提及美日安保条约涵盖钓鱼岛。

5月，南海问题急剧升温。5月12日，美国官员表示，美军正考虑动用飞机和舰船直接挑战中国对一系列快速扩展的“人造岛礁”的领土要求，美国国防部长卡特要求考虑的选项包括出动海军侦察机飞越这些岛礁上空，并派遣舰船驶入有关岛礁12海里范围内。5月22日，CNN播发了美国最先进的P-8A侦察机在中国南海人工岛礁上空的录像。南海问题再度成为中美关系的斗争漩涡，在日美推动下，南海问题甚至成了G7峰会的议题。

几乎是同时，“窃密”及“网络”风波再度袭扰中美关系。5月16日，天津大学一名教授在赴美参加科技会议时被捕，美方称，“将以商业间谍罪起诉六名中国人”。6月4日，美国官员透露，黑客通过一次大规模网络攻击入侵了美国人事管理局（OPM）的电脑，导致400万现任和前任员工信息被盗。美方认为外国机构或政府可能是此次攻击事件的幕后主使。12日，美国官员声称，与中国有关的黑客似乎进入了存有美国情报与军事人员信息的机密数据库。

随着中美战略博弈的加剧，尤其是美叫嚣将派飞机、舰船进入南海有关岛礁12海里领海、领空范围，两国间发生军事碰撞的可能性急剧上升，中美关系由此极有可能被导入一种对抗模式。然而在此之后，中美关系并没有演绎高台跳水，甚至在5月底举行的香格里拉对话会上，2014年双方唇枪舌剑、“麦克风大战”的一幕并没有重现。此番争议中，双方把处理争议的重心更多地放在畅通的沟通管道上。6月3日，奥巴马在会见一个东南亚青年领袖访问团时将美国在南海问题上的强硬立场缓和了下来，他称：“或许他们（中国）的某些主权要求是合法的。”6月8日至12日，中央军委副主席范长龙一行访美，中美两军签署了陆军交流机制，谈及南海问题、台湾问题以及“空中相遇”附件等内容。在南海问题上范长龙表示，“望远能知风浪小，凌空始觉海波平”。南海问题只是中美关系中的一个插曲，中美双方应登高望远，关注更多重大的国际和地区问题。

6月23日，第七轮中美战略与经济对话和第六轮中美人文交流高层磋商在华盛顿举行，取得的成果展示了中美关系的积极面和广阔的合作面，以此为起点，确保习主席访美成功成为两国政府处理中美关系的首要工作。9月22日，习主席开始了增信释疑、聚焦合作、面向人民、开创未来的访美行程，先后到访西雅图、华盛顿，会晤美国总统奥巴马，广泛接触美国社会各界，并发表一系列重要演讲，取得了49项重大成果。在中美两国实力不断接近，摩擦点增多，一些人看淡、怀疑中美关系发展的前景之际，两国最高领导人以实际行动和宏大倡议共同向中美两国民众和整个国际社会发出了两国政府努力管控分歧、扩大合作，推动中美两国相向而行的强烈信号。

当前中美关系

面临的挑战及问题

观察2015年以来中美关系的演进，我们会明显地感到，尽管两国间的合作面远远大于竞争面，两国政府都展现出稳定中美关系发展的强烈意愿，但两国关系仍面临一系列风险挑战，管控分歧的任务越来越重，中美关系如逆水行舟、不进则退。美国军舰拉森号非法进入中国南沙群岛有关岛礁邻近海域一事就凸显了中美之间增信释疑、管控分歧任务之艰巨和多变。

首先，增强战略互信依然任重道远。战略互信缺失是中美关系中长期存在的一个结构性问题。尽管双方在增信释疑方面做了大量的努力，然而随着两国实力对比的不断接近，美方的焦虑感仍在上升。

在金融危机前，美方对中国的担忧主要基于中国作为一个大国的发展潜力。2009年之后，美国开始意识到，中国的崛起已是现实，在2010年推出“重返亚洲”战略，从中看出美国开始将担忧聚焦在中国不断增长的能力上。而自2014年亚信会议和中国倡导设立亚投行以来，美国在担忧中国不断增长的能力的同时，对中国的战略意图产生怀疑，即认为中国试图将美国赶出亚洲，并挑战美国主导的世界秩序。2015年以来，美国战略界开始炒作所谓的“政治发展方向”问题。冷战结束以来，历届美国政府都奉行以所谓“接触”为主的对华政策，该政策一个重要前提假设就是，随着中国经济现代化，政治自由化也会随之实现。然而，今天有越来越多的美国人认为，中国的发展方向是与此相反的。总之，对中国能力、意图、发展方向三种疑虑的相互叠加，在美国国内产生了要求改变对华政策“范式”的呼声。

第二，“对华政策大辩论”增加了美国对华政策的不确定性。2015年中美关系的演进面临一个相当特殊的背景，即在美国内一场对华政策大辩论正在如火如荼地上演。

冷战结束以来，美国国内曾经历过对华政策大辩论，一次发生在1995年到1996年间，当时中国经济进入快车道，同时在1995年台海危机爆发，遏制派和接触派争执激烈，最终接触派的观点占了上风，其基本立论是随着中国融入美国主导的世界经济体系，中美在政治制度上的差异性会逐渐趋同。另一次是2005年，中国入世后在世界经济中的分量迅速增加，而美国因深陷两场战争而日益感到力不从心，对中国所谓“搭便车”的行为感到不满，要求中国承担更多责任，最终各派在要求中国成为“负责的利益攸关方”上达成共识。

尽管这两场辩论在形式、内容甚至包括结论上都有所不同，但是有以下几点是相同或相似的。首先，这两场辩论都是在中美实力对比差距还较大的情况下进行的，美国在应对中国问题上还保持着相当大的自信。其次，尽管在辩论中存在着相当多的消极杂音，但最终得出的结论都是相对积极的。第三，美国的工商界在辩论中一直扮演着积极的、主导性的角色。

然而在此次辩论中，上述情景均发生了一些重要变化。首先，中美实力对比已经大幅接近，美对华所持有的信心早已被焦虑的情绪所取代。其次，美工商界仍对中美合作抱有期待，但随着两国经贸关系竞争性因素的增多，其热情也已今不如昔。尤其值得关注的是，以商界为首、支持与中国交流的联盟已不再是主导力量，而由其他一些界别组成的、倡议与中国竞争的联盟似乎正在成为辩论的主导力量。第三，到目前为止在这场辩论中尽管存在着积极的声音，但在美国战略界有愈来愈多人呼吁当局“下定决心”、担起“领袖”角色、实现“范式转换”“敢于与中国抗衡”。尽管这场辩论可能要到明年的大选前后才能尘埃落定，但这些问题现在就需引起我们的高度重视，因为这不仅会影响奥巴马政府的对华政策，更重要的是会对下任总统的对华政策产生重大影响。

第三，在中美关系新的问题领域，双方之间仍未找到有效的破解之道。随着2008年金融危机后中美实力对比的加速变化，中美关系进入了一个新的发展阶段，其中一个突出的特征就是两国间战略竞争加剧，具体表现是在中美间传统四大结构性矛盾（战略互疑、台湾问题、经贸摩擦、人权问题）之外又出现了一些新的问题领域，如海上争端、网络安全等，其中中美邻海上争端最为突出。

中美邻海上争端是在美国实施亚太再平衡战略的大背景下凸显出来的，其中最突出的当属钓鱼岛问题和南海问题。

钓鱼诸岛自古以来就是中国的领土，被日本非法占有。二战后，钓鱼岛及附属岛屿（以下简称钓鱼岛）本应在雅尔塔体制下归还中国。但因冷战需要在美国单方面主导的旧金山体制下形成钓鱼岛争端。对这一争议，美国长期保持沉默，不愿意得罪中日任何一方。然而，2010年9月钓鱼岛“撞船事件”发生后，包括希拉里在内的美国官员公然声称钓鱼岛适用于《日美安保条约》。2012年以来，日本右翼分子和野田政府上演购岛闹剧，致使中日关系再度紧绷。就在这一敏感时刻，美国的立场和行动不断向日方倾斜，致使中日矛盾不断升级。

南海问题本是南海周边国家围绕相关岛礁归属以及海域划分存在的分歧和争端。过去的美国历届政府都在这个问题上持不介入态度。2010年7月，希拉里在东盟地区论坛上突然声称：“在南海自由航行、亚洲海上事务保持开放状态、在南海地区尊重国际法，这些关乎美国利益。”美国正式介入南海问题。在美国的撑腰打气下，一些声索国气焰升高，在此问题上采取了一些更具挑衅性的行动，南海地区波诡云谲。

随着美国介入的不断加深，东海、南海热点同步共振，中国与周边国家民族主义情绪升温，中美战略竞争和对抗明显上升，战略博弈从局部转向全局、从言论转向行动、从心理较劲转向外交争夺。

美国的亚太战略本意是利用小国投棋布子，减轻国内军费开支缩减的压力，通过整合同盟体系，“以最小的代价换取最大的收益”。但该战略也被小国利用实施大国平衡。有的国家有恃无恐，借助“中国威胁”提高对美要价，在热点问题上更加强硬，美国被盟友利益绑架。第三方因素对中美关系的掣肘，使中美在亚太地区陷入了一个恶性博弈的怪圈。

尤其是在最近这些年，南海问题间歇爆发，对中美关系的冲击越来越大，就在习主席访美后不久，美国媒体放出话来，美军计划近期在中国南海人工岛礁12海里巡航，继而成为既成事实。南海问题再度引发关注。在某种程度上南海问题已取代台湾问题成为中美发生军事冲撞的主要诱因。

第四，中美关系是否已演变为“秩序之争”？2014年上海亚信会议和2015年亚投行出现以来，有关“世界秩序之争”已成为中美关系中的重要话题，而且越来越热。一些西方人士断言，中美关于国际秩序之争将成为新世纪地缘政治的首要纷争。

诚然，中美关系已被描绘为“新兴大国”与“守成大国”的关系，然而中美新型大国关系之“新”就在于要打破“崛起国与守成国必然冲突”的历史魔咒。改革开放以来，中国本身的发展表明中国并非现有国际秩序的破坏者，而是建设者、参与者、改革者。诚然，由于角色和身份的差异，中美之间对一些相关问题的认知有不同理解，这些不同理解需要沟通、协调、磨合，甚至发生争执，但这并不意味着双方之间必然走上秩序之争的道路。事实上，这些认知差异也不是当前有关世界秩序方面的核心问题。

目前在世界秩序领域面临的核心问题是世界正在走向失序。无论政治领域还是金融领域，国际合作都在下降。自从冷战结束后，联合国从未解决过任何重大冲突；2009年哥本哈根世界气候大会只留下酸涩的争议；世界贸易组织自1994年以来从没在重大贸易谈判中达成一致。国际货币基金组织的治理方式严重过时，因而其合法性越来越多地受到质疑；在2008年金融危机中脱颖而出的二十国集团，本有潜力成为国际合作的强大机制，如今似乎已迷失了方向。在各个方面，国家、宗派、商业和其他特殊利益都凌驾于共同利益之上。由于全球化影响和技术扩散等原因，传统的“大规模正规战争”和“小规模非正规战争”正逐步演变成一种战争界限更加模糊、作战样式更趋融合的混合战争。武装冲突数量激增，影响范围从中东蔓延到亚洲其他地区、非洲甚至欧洲。而在这一点上恰恰是中美作为两个举足轻重的大国需要共同面对、相互配合的。2014年底，中美在气候问题上取得的突破，使全球控制气候变化的努力看到了希望。如果这种方法能复制到其他领域，全球治理就有可能展现与现在完全不同的情景。

总之，中美关系是否已演变为“秩序之争”仍是一个开放的问题，最终的结局取决于中美双方在未来的岁月中如何互动。在这个问题上不宜过早做出结论。从理论上讲，主要大国力量对比的变化尤其是力量对比的反转必然会导致世界秩序的变化。然而在历史的演进中，这两者之间往往并不是同步发生的，秩序的变化往往滞后于力量对比的变化，而且有时来得相当的缓慢。例如，早在19世纪90年代，美国经济总量就超过当时的霸主英国，但是确立起以美国为主导的世界秩序则是在50多年之后，而且在这期间几乎所有顺风顺水的事情都让美国赶上了。在两次世界大战中，美国起初都是置身事外，其本土又远离战场，同时与前霸主是血缘上的近亲，又是密切的盟友等等。因此，面对这样一个问题，我们应当保持足够的战略耐心和战略定力，经略致远，不被一时的炒作所迷惑，持久而又审慎地推进自身的利益，同时争取为世界的和平和繁荣做出更大的贡献。

（作者系中国社会科学院美国研究所研究员）

（责任编辑：徐海娜）