新型城镇化与基本公共服务均等化问题探讨

摘要：根据我国经济和社会发展水平，实现城乡基本公共服务均等化大体需要经过三个阶段。总体上看，我国基本公共服务的制度框架已初步形成，基本公共服务均等化成效显著。但是，城乡基本公共服务供给不足、供给结果不均等、综合配套改革政策与城镇化的进程不同步、地方财政支持与基本公共服务“刚性”需求增长不适应、供给制度“碎片化”、服务方式比较单一、基本公共服务体系尚不完善等问题仍然十分突出，制约着城镇化的进一步发展。为此，必须把实现基本公共服务资源均衡配置，保障省级财政支付“纵向”均衡与县（区）“横向”均衡，畅通城乡基本公共服务供给利益表达机制，创新供给方式的多元化等，作为深入推进新型城镇化建设的关键举措。

关键词：新型城镇化；基本公共服务；均等化；供给方式

中图分类号：F2992文献标志码：A文章编号：1002-7408（2015）12-0074-03

基金项目：陕西省社会科学基金项目“推进陕西新型城镇化发展” （2015WT01）；陕西省行政学院课题项目“新型城镇化与基本公共服务均等化问题研究” （YKT15009）。

作者简介：李永红（1968-），女，武汉人，陕西省行政学院干部教育培训研究中心副教授，主要从事公共管理研究。新型城镇化的核心是“人的城镇化”，而“人的城镇化”关键是同步推进基本公共服务均等化的实现。健全基本公共服务体系，实现基本公共服务均等化，对于推进城镇化健康发展，保障发展成果惠及全体人民，促进社会和谐稳定，实现经济社会全面协调可持续发展，具有重大意义。

一、我国基本公共服务均等化发展阶段分析

从已有实践来看，我国实现城乡基本公共服务均等化大体需要经过三个发展阶段：城乡基本公共服务非均衡发展阶段、城乡基本公共服务统筹发展阶段和城乡基本公共服务均衡发展阶段。

1城乡基本公共服务非均衡发展阶段（1978-2002年）。改革开放以来，我国在经济领域取得的成就举世瞩目。但二元的经济社会结构造成了城乡居民在基本公共服务方面的利益差异，突出表现在就业、义务教育、基本医疗与社会保障这四个与民生高度相关的领域。就业制度方面，由于城乡二元户籍制度的存在，长期以来我国实行的是城乡分割的劳动就业制度。城乡在就业政策、就业岗位、就业待遇、就业保障等方面不平等。这一歧视性的制度限制了农民的流动权利，是阻碍农民工市民化的一大障碍；义务教育制度方面，经费投入重城轻乡，城乡义务教育资源差距大，城市的校舍建设越来越漂亮，而有些农村的教学设施简陋，影响了农村义务教育质量的提高；基本医疗制度方面，在相当长的一段时间内，政府投入重城市、轻农村，重大医院、轻小医院，重一般医疗服务、轻公共卫生。农村基本医疗服务因投入不足发展缓慢，从而导致城乡基本医疗卫生资源配置严重失衡，医疗服务的可及性差；社会保障制度方面，城乡存在着巨大差距。城乡基本公共服务非均衡发展一直到进入新世纪后才逐步有所改变。

2城乡基本公共服务统筹发展阶段（2002-2015年）。在这一阶段，随着我国经济实力、综合国力的提高，我国基本公共服务体系建设取得了显著成效。城乡义务教育全面实施，公共教育体系日趋完备，国民平均受教育年限超过9年；我国实施了积极就业政策，初步建立起了面向全体劳动者的公共就业服务体系；2002年，我国提出了要逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。到目前为止，我国已经织起了世界上最大的基本医疗保障网，2015年，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗3项基本医疗保险参保人数超过13亿，参保率保持在95%以上，较2010年提高了3个百分点。2015年新农合、城镇居民医保人均筹资增加到500元左右，其中政府补助标准提高到380元，比2010年（120元）增长了22倍。2014年3项基本医疗保险住院费用政策范围内报销比例均达到70%以上。实施城乡居民大病保险，全面建立了疾病应急救助制度。[1]2009年国务院决定开展新型农村社会养老保险（新农保）试点。规定年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金（2015 年起，城乡居民基础养老金标准统一由55元提高到70元/人/月）。“新农保”的建立，标志着我国城乡基本公共服务均等化起步阶段的任务已基本完成。2012年7月《国家基本公共服务体系“十二五”规划》规定了9大领域44类80项内容，首次从国家角度提出了基本公共服务项目及其标准。这标志着我国基本公共服务的制度框架已初步形成，城乡基本公共服务均等化推进明显。

3城乡基本公共服务均衡发展阶段（2016-2020年）。这一阶段，覆盖城乡居民的基本公共服务体系将逐步完善，推进基本公共服务均等化取得明显进展；到2020年实现全面建成小康社会奋斗目标时，基本公共服务体系将比较健全，城乡区域间基本公共服务差距将明显缩小，争取基本实现基本公共服务均等化。同时要指出，基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。基本公共服务体系要体现出普遍性、统一性和方便可及性等特点。普遍性是指所有国民，不论城乡、地区、身份和职业，都有获得基本公共服务的权利。保障人人享有基本公共服务是政府的职责。统一性是指基本公共服务的基本项目健全，同类项目统一运行，对所有国民实施统一的服务标准。基本公共服务标准在一段时期内可以不同，但制度必须统一，并且不断缩小待遇差距。方便可及性是指以基层为重点的基本公共服务网络全面建立，设施标准化和服务规范化、专业化、信息化水平明顯提高，城乡居民能够就近获得基本公共服务。

二、城乡基本公共服务均等化的制约因素——以陕西为例

当前，我国城乡基本公共服务均等化正在全面推进，取得的成绩有目共睹，但也还存在许多问题，这里以陕西为例，作出分析。

从总体上看，目前陕西省基本公共服务的制度框架已初步形成，人民群众上学、就业、就医、社会保障等难点问题得到有效缓解。然而，在城镇化推进过程中，基本公共服务供给不足、发展不平衡的矛盾仍然十分突出，建立健全基本公共服务体系，总体实现基本公共服务均等化仍然面临许多困难和挑战。

1城乡基本公共服务供给总量不足。十八大以来，陕西省提出全面推进农业转移人口市民化与城镇公共服务常住人口全覆盖。为推进有条件的农村居民进城落户，重点从户籍管理、财政支持、社会保障、土地权益、行政管理等方面给予农业户籍人口一定的政策倾斜，提升农业户籍人口的社会福利待遇、缩小城乡户籍人口的社会福利差距。但是，实践中产生了农业转移人口公共服务需求总量不断攀升与政府有效供给不足之间的矛盾。推进城镇化，一方面大量农业转移人口进城落户，获得了市民身份和待遇，而政府需要解决其在城镇生活的养老、医疗、教育、就业等方面的公共服务问题，由此增加了户籍改革的成本和风险，地方政府所应对的风险和公共财政支出成本巨大。基本公共服务供给规模和质量，短期内还难以满足居民日益增长的公共服务需求；另一方面因缺乏公共服务的相关配套政策，简政放权“最后一公里”到位不实，地方的发展“活力”释放不够，尤其是一直困扰着地方政府的财权与事权不匹配问题，使地方政府在提供基本公共服务方面显得心有余而力不足。

2政府配置公共资源“均衡效果”不明显。城镇建设中，非均衡的城乡公共服务资源配置尚未解决。以义务教育为例。一些重点镇所在地义务教育办学条件依旧薄弱，寄宿制学校的基本办学条件亟待改善。县域内义务教育学校标准化建设和教师周转宿舍建设滞后。政府配置公共教育资源，尤其是优质公共教育资源分布不均，区域内优质中小学数量“稀缺”，就近就地城镇化入学政策的社会效益尚未发挥。在基础教育和医疗方面，“软件”建设与“硬件设施”不同步，虽然省内绝大多数重点镇幼儿园、小学、中学和医院的设施大为改观，但优秀的教师和医务技术人员总量明显不足，教育资源和医疗资源城“优”乡“差”的现状没有根本改变；农民就业渠道还很有限，现有的职业技能培训针对性不强，农村劳动者素质亟待提高；在社会保障方面，重点镇“新农合”虽然已经实现全覆盖，但门诊的报销比例低，一些慢性病患者的医疗负担重。60岁以上老人养老保障标准还比较低。一些重点镇按城镇职工标准缴纳养老保险的人数较少。

3城乡基本公共服务地区间、区域内发展水平不平衡。公共服务在城乡间的落差较大，影响到区域之间的要素流动，制约了区域内的协同发展。地区间受经济发展水平和财政收入的制约，在基本公共服务提供中存在国家规定的供给标准与实际的执行标准不统一，城乡基本公共服务实际供给水平和质量低于国家标准的现象。

4基本公共服務体系不健全。各类管理主体政策、制度协同性差，整合资源不同步。各级政府及管理部门出台的相关配套政策量大、面广，因供给主体之间信息沟通不畅，“割裂式”施政的“壁垒门”没有彻底消除，城乡区域间公共服务制度设计呈现出“碎片化”状态。基本公共服务体系不健全，优质教育、医疗、社会保障的“结果不均等”影响着规则公平和机会公平政策的社会效益。比如进城农民工，不能享有与城市居民同等的公共服务待遇，一些农民工子女在城市仅解决了“上学难”问题，但同权共享同等质量的教育保障难；受地方利益保护影响，各市农民工参加的医疗保险政策彼此之间不兼容，管理条块分割，不能保证流动性较强的农民工的基本权益，造成农民工医疗保险参保率低的现象。

5缺少确保公共服务供给主体、规范管理资金支出的法治保障。管理法治化还停留在单靠系列政策驱动的水平，公共服务均等化的法治化效果不明显。各级政府支出责任在现行的转移支付结构下，因对公共服务、公共产品配置需求的实地核查测算不够精准，缺少针对流动人口的以公共需求为导向的公共服务合理制度安排，导致地方政府公共服务供给的财力收支缺口较大，加之均衡性转移支付比重小，难以支撑地方公共服务所需后续建设配套设施资金。比如亟待解决农村公交客运一体化服务、污水处理配套设施建设等等。

6社会资本参与公共服务“共建共享”尚处于探索阶段。一方面因公共服务社会化、市场化发育不够成熟，不能有效区分公共服务的“提供”与“生产”主体，政府公共服务供给方式单一，公共服务购买数量、种类、规模不足，仅限于公共服务岗位的简单政府购买模式，严重影响公共服务的质量。另一方面“动态”管理基础数据滞后，运用数据技术“共享”服务难度大。城镇人口中数量庞大的常住非户籍人口与登记管理制度不规范、信息数据技术支撑不足问题突出。县（区）网络基础数据信息管理手段比较落后，运用电子网络提升政务管理的能力较弱，缺少专业技术人才。

三、以改革创新推进城乡基本公共服务均等化

根据对陕西相关实践存在问题之分析，推进我国城乡基本公共服务均等化依然任重道远，需要我们做出更大努力。众所周知，我国未来几十年最大的发展潜力在城镇化。“十三五”时期， 在加速推进基本公共服务均等化新阶段，着力解决城乡基本公共服务供给总量不足、区域城乡质量不均衡，制度“碎片化”问题，是推进新型城镇化的主要环节。按照健全国家基本公共服务体系的要求，应在供给层面增域、加项、提标、扩面，使公众广泛享有更多基本公共服务；在制度层面推进立法、加强规范，使基本公共服务制度更加成熟定型；在实践层面推进公正、便利、可及，使基本公共服务从制度全覆盖迈向实际全覆盖。[2]

1要进一步转变发展观念，提升公共服务均等化水平。把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，是我国公共服务发展从理念到体制的创新。推进城镇化，必须牢固树立两个核心理念：一是以人为核心的城镇化，关键是城乡公共服务均等化。二是把基本公共服务均等化作为推进城镇化的主要环节，通过以人为本，保障基本；政府主导，坚持公益；统筹城乡，强化基层；改革创新，提高效率来完成。加大城镇基础设施和社会服务设施建设力度，进一步提升城镇承载能力，把城镇建成生产要素集聚发展和承载农村人口转移的直接区域。坚持以人为本，最根本的一条，就是要善待外来人口。通过推进城镇基本公共服务逐步均等化，圆进城农民的“市民梦、创业梦、安居梦”三大梦想，提升城镇居民获得感和幸福感。通过优先保障基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化体育等服务的均等化，实现转移人口由农民变市民的“身份转变”。加强对外来人口的职业教育与培训，提高职业素质，保障转移人口能稳定就业。同时，要使转移人口不仅“洗脚上楼”，而且“洗脑进城”，变革生产方式、生活方式和思维方式，更好地融入城市。[3]

2加大财政体制改革，突破财权与事权的匹配改革的困境。首先，系统调配财力，促进财政支付“纵向”均衡与“横向”均衡。扩大公共财政投入，建立起以保障公共服务为核心的公共财政体系。一是弥补财政支付“纵向” 缺口 ，重点向县以下延伸资金补助，增加省直管县的一般性转移支付的比重，将财政投入向基层、农村地区和贫困地区倾斜，使县级地方政府的财权与事权相匹配。二是根据核查公共服务实际需求，调整“横向”财力分配，对经济欠发达的同级县（区），由省级统筹增加财政倾斜的力度，按需缺补齐差异，最终实现供给结果的均等。其次，建立均等化的财政转移支付增长机制。基本公共服务均等化的主要实现手段是政府间转移支付制度，转移支付是保障“机会均等”的前提。美国经济学家肯尼斯·阿罗从“社会效用之和最大化”角度出发，提出财政均等化的转移支付制度设计思路，即“财政收入与财政支出” 两条基本线路，依据客观、确定、中立或激励相容、透明、经济可行基本标准，选择适合国情的财政转移支付制度。[4]按照国务院印发的《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》要求，改革和完善转移支付制度的总体思路，是以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，完善一般性转移支付稳定增长机制。同时清理、整合、规范专项转移支付，严控项目数量和资金规模，增强地方财政的统筹能力。[5]在目前财政分权体制下，发挥省级统筹作用，提高资金使用的效率，按发展阶段分步提高一般性转移支付增长比例，使其成为转移支付的主要形式。省、县各层级政府应形成信息透明的合作机制，通过合理的职能划分，实现城乡基本公共服务均等化的可持续供给。

3健全基本公共服务城乡统筹体系。 从“结果均等”导向出发，整合“碎片化”，注重决策制定、政府公共服务供给的回应性效果 。首先，建立适应新型城镇化要求、城乡统一的基本公共服务标准体系。建立保障有力、满足运转需要的公共财政投入保障机制，建立民主决策、民主评议、民主监督的公共服务管理体制，形成覆盖全程、综合配套、便捷高效、城乡统一的社会化公共服务体系。其次，合理配置基本公共服务的资源。比如建立城乡义务教育均衡发展机制，优秀师资配备向农村倾斜。建立城乡居民方便共享的公共卫生和基本医疗服务体系，鼓励医务人员向农村流动，让农民得到基本公共服务的实惠。转变地方政府职能，提高公共服务供给效率，是推进城乡基本公共服务均等化的重要途径。

4建立基本公共服务多元供给机制。完善公共服务的供给策略，有效区分公共服务的“提供”与“生产”主体，提高地方政府的供给效率。首先，构建以政府协调干预，以非营利组织为中介、以社区基层自治为基础、居民广泛参与的互动平台，[6]鼓励民间组织与地方政府合作，大力培养民间社会组织公共服务能力，为其创造相应的制度环境，补充延伸政府公共服务职能。其次，创新基本公共服务多元化、多样化供给方式。在基础教育、医疗卫生、就业培训等基本公共服务领域，可对传统的靠预算拨款、政府直接举办提供公共服务的方式进行大胆改革，创新由政府监管为主、企业及社会组织完成的公共服务的有效供给机制。

5畅通基本公共服务需求和利益表达机制。建立和完善地方公共物品需求和利益表达机制，保持地方公共物品供求关系的相对平衡、减少公共资源浪费、减轻农民负担、维护城镇化过程中农村人口的合理权益。关注进城农民的公共物品需求和利益诉求，需根据实际需求偏好、优先顺序，有针对性按需供给公共物品。同时建立规范管理程序，通过承诺制度、听证制度、信息查询咨询制度，使公共服务真实的需求信息转变为政策決策的依据和行动目标，确保基本公共服务供给“结果均等”。

总体实现城乡基本公共服务均等化，是推进城镇化的关键环节。只有这样，才能提升城乡居民的公平感、幸福感，使城乡居民生活的更有尊严。只有这样，新型城镇化才会获得持久动力并走上良性发展之路。

参考文献：

[1]“十二五”以来特别是党的十八大以来我国医疗卫生事业改革发展的辉煌成就[N]. 中国青年报， 2015-10-14（03）.

[2]邢伟.“十三五”时期健全国家基本公共服务体系的重大举措[J].中国经贸导刊，2014，（31）.

[3]辜胜阻.让城镇化成为稳增长的重大引擎 [N].中国经济时报，2015-09-24（05）.

[4]卢洪友.中国基本公共服务均等化进程报告[M].北京：人民出版社，2012∶5.

[5]贾晓俊.弥补地方收支缺口 促进基本功公共服务均等化[N].人民日报，2015-05-06.

[6]俞雅乖.农村公共服务供给：模式创新与城乡均等化[M].北京：中国人民大学出版社， 2014.

【责任编辑：孙巍】