不疏不漏的情报机构

刘植荣

很多人也许无法想象，国际刑警组织的创建，居然源于摩纳哥大公与妙龄女郎调情。19世纪中叶，火车、轮船等交通工具的发明与运用，为人们的跨国旅行提供了方便，当时，人们就意识到建立国家之间警察合作的必要性。1893年，柏林大学的教授弗朗兹.瓦伦斯特在一本法律手册中写道：“当今的盗贼在维也纳、伦敦和巴黎作案就像在家门口作案一样容易。假卢布在法国印制，然后到德国分销，那里的犯罪团伙在几个国家活动。”虽然当时各国警察之间的合作得到人们的关注，但真正把此事提到议程上的是摩纳哥大公阿尔贝特一世。

1914年，66歲的阿尔贝特和一位德国妙龄女郎邂逅于赌博俱乐部。这位女郎和她的男友在赌博时，多次通过一条秘密通道避开王宫的警卫溜到阿尔贝特的私人房间。一天晚上，她和大公在花园的长椅上调情，她的男友趁机盗走了大公房间的许多珍宝，随后两人跑到了意大利，阿尔贝特则束手无策，因为摩纳哥的警察不能到意大利去抓人。于是，阿尔贝特产生了建立国际间警察合作组织的念头。

当年，阿尔贝特邀请世界各国的法学家、警察和司法官员到摩纳哥开会，会议的名称叫做“第一次国际刑警大会”，共有24个国家的188名代表（其中3名女性）参加了这次会议。大会于1914年4月14日开幕，20日闭幕。大会达成了在打击国际犯罪集团的斗争中互相协助和交流刑侦科技情报的协议，并决定建立国际警察犯罪档案中心，确定法语为大会和国际警察联络的工作语言。

两个月后，一恐怖分子在萨拉热窝暗杀了奥匈帝国的王储弗朗兹.费迪南和他的妻子，由此引发了第一次世界大战。第一次国际刑警大会所形成的所有决议也因此夭折。

一战后发展成为政府间合作组织

第二次国际刑警大会的倡议者是奥地利国家警察总监兼维也纳警察局局长约翰.斯克伯，他向世界各警察组织发出了300多封邀请信，共有138名代表出席了1923年9月3日-7日在维也纳举行的第二次国际刑警大会，中国也派了代表参加，但代表在大会结束后才到达。斯克伯在大会上提出：“大会的目标不是仅仅建立在旧帝国土地上诞生的警察之间的联系，也是为了建立世界人民之间的新的友谊。”

经过5天的讨论，决定成立“国际刑事警察委员会”，该委员会的永久办公地点设在维也纳，国际刑警委员会大会每年举行一次，由欧洲各国的首都轮流举办。

第二次国际刑警大会后，国际刑警组织在打击国际犯罪方面发挥了重要作用，从1923年到1933年，该组织共协助捕获了3240名犯罪嫌疑人。

第二次世界大战爆发后，希特勒尽一切努力控制国际刑警组织，并于1941年4月15日将国际刑警组织总部迁到柏林西郊。

二战结束后，在比利时国家安全总监弗罗仁特.卢瓦日的倡议下，于1946年6月在布鲁塞尔召开了第15次国际刑警大会，大会决定将国际刑警委员会的总部由柏林迁往巴黎。法国为战后国际刑警组织的发展做出了显著的贡献，法国为秘书处免费提供办公楼，并为总部的工作人员支付工资。

1956年，国际刑警委员会更名为国际刑警组织。1967年5月25日，国际刑警组织启用了自己独立的办公楼，从此该组织不断壮大，在打击国际犯罪斗争中起着越来越重要的作用。1971年，联合国承认国际刑警组织是政府间合作组织的地位。1989年5月19日，国际刑警组织由巴黎迁往法国中部城市里昂。

国际刑警组织从2004年起向联合国派驻特别代表，并从2009年起向欧盟派驻特别代表。

仅次于联合国的第二大国际组织

2014年是国际刑警组织创建100周年，为此，第83次国际刑警大会于2014年11月3日-7日在国际刑警组织的发源地摩纳哥举行。目前，国际刑警组织有190个成员国，是仅次于联合国的第二大国际组织，主席是来自法国的米雷耶.博莱斯塔兹夫人，秘书长是来自德国的尤尔根.斯托克先生。

根据《国际刑警组织章程》，国际刑警组织将依据国际法运作，其职能是加强成员国刑事警察机构之间的合作，打击犯罪活动。国际刑警组织必须保持中立，不得从事任何政治、军事、宗教或种族活动。该组织常任工作人员均代表该组织，在执行任务时，不得请求或接受本组织以外的任何政府或当局的指示。国际刑警组织的工作语言是阿拉伯语、英语、法语和西班牙语。

国际刑警组织机构如下：全体大会、执行委员会、秘书处、成员国中心局、顾问、档案管理委员会。

档案管理委员会是最后成立的一个独立机构，其职责是确保国际刑警在处理个人信息时不侵犯人权宣言精神，在关于个人信息处理方面，它可以向国际刑警组织提出任何目标、行动和法规等建议。

国际刑警组织的经费来源一个是成员国年费，另一个是接收的礼物和馈赠等。2014年，国际刑警组织总收入7800万欧元，其中68%是成员国年费，交纳年费最多的前10名是美国8985973欧元，日本7040097欧元，德国4413373欧元，英国3377365欧元，法国3262081欧元，意大利2823690欧元，加拿大1612946欧元，西班牙1400989欧元，中国1253135欧元，荷兰1191099欧元。

国际刑警组织的信息功能和协调作用

通过国际刑警组织协调的三个打击跨国犯罪行动的案例，可以看清国际刑警组织是如何工作的。

2014年12月1日-12日，国际刑警组织协调了在美洲中部和加勒比地区的一次打击毒品和武器走私行动，缴获了27.5吨毒品，价值13亿美元。该次行动由国际刑警组织协调39个国家的警察参与，但犯罪信息主要由国际刑警组织提供。该次行动逮捕了422名犯罪嫌疑人，还缴获了7.6吨制毒化学原料，100件武器和220万美元现金。行动虽然发生在美洲，但也得到了欧洲各国警察的大力协助。

2014年11月26日-27日，国际刑警组织联合美洲警察和欧洲警察组织了一次打击网络诈骗行动，45个国家的60多家航空公司、旅行社和信用卡公司参与，共逮捕了118名涉嫌网络诈骗人员。国际航空运输协会也参加了这次行动，并提供了大量情报。国际航空运输协会估计，网络飞机票诈骗给航空业每年带来10亿美元的损失；与此同时，数百万无辜公民因信用卡被盗用蒙受损失。当时，国际刑警组织及时把红色通缉令发到各个机场，为当地警察逮捕盗用信用卡支付飞机票的犯罪分子提供了逮捕法律文件。欧洲警察局局长罗博.温赖特说：“这次行动，是执法部门与私营机构成功合作打击网络犯罪的又一典范。”

2014年9月15日-23日，在国际刑警组织的协助下，欧洲警察协调34个国家的警察和海关人员摧毁了数个有组织犯罪网络，包括买卖人口、走私毒品和军火、非法移民、假冒商品、计算机犯罪等，逮捕了1000多犯罪嫌疑人，抓获非法移民蛇头170人，缴获600公斤可卡因，200公斤海洛因，1300公斤大麻。有34个国家参与了这次行动，包括28个欧盟国家，另外还有澳大利亚、哥伦比亚、挪威、塞尔维亚、瑞士和美国。

从这三个案例可以看出，国际刑警组织的主要工作就是提供跨国犯罪信息（信息由190个国家中心局和其他官方以及非官方组织提供），协调各国警察统一行动。所以，国际刑警组织的主要工作就是信息搜集与处理，为此，国际刑警组织与各成员国中心局保持365天24小时热线联系，中心局把自己掌握的犯罪信息传到国际刑警组织秘书处，秘书处对信息进行分析处理或主动发送到相关国家，或供成员国中心局随时调用。英国、美国等国家，每年与国际刑警组织交换几十万条信息。

国际刑警组织还把反腐败列为重要工作，向成员国提供详尽的经济犯罪个人和全球资产信息，帮助成员国缉捕经济犯罪者和收缴被贪污的公共财产。

国际刑警组织还于2013年在新加坡建立了全球信息处理中心，扩展信息搜集和处理能力，并把脱氧核糖核酸（DNA）及指纹纳入数据量。

2014年3月8日，马来西亚航空公司一架载有239人的客机从吉隆坡飞往北京途中失联，国际刑警立即查出飞机上有两名乘客使用失窃护照，一本是奥地利护照，另一本是意大利护照，这两本护照分别在2012年和2013年在泰国被盗。通过这一事件可以看出，国际刑警组织拥有庞大的护照信息量。

红色通缉令：有何效力？

国际刑警组织有8种“通告”。“通告”由各国中心局、联合国国际刑事法院及联合国安理会制裁委员会提出申请，国际刑警组织审核通过后向所有190个成员国发布。

“蓝色通告”征集犯罪嫌疑人信息（信息来自各国中心局）。“绿色通告”是犯罪警报，要求成员国对某一潜在的犯罪分子严密监控。“黄色通告”征集或提供失踪者或健忘症患者的一些信息，请求查找或辨认与该信息相符的人。“黑色通告”征集不明尸体信息，寻求对其进行辨认。“橘黄色通告”告知对公共安全会带来紧急危险的人或事物。“紫色通告”提供或征集与犯罪分子使用的犯罪工具或犯罪手段有关的信息。“国际刑警与联合国安理会特别通告”则是针对联合国安理会制裁委员会确认的被制裁个人或组织的。

媒体说的“红色通缉令”指的是“红色通告”，该通告上印有被通缉人的照片、生日、国籍、所讲语言、详细体貌特征、护照号码和指纹。红色通告相当于逮捕证，任何成员国收到此通告后，应对被通缉的人实施逮捕并羁押，直至将其引渡或通过其他途径转交给申请国。

需要指出的是，国际刑警组织不会主动签发红色通缉令，而是根据各成员国的申请或国际刑事法院的请求签发。如2011年9月9日，国际刑警组织根据联合国国际刑事法院的请求，签发了对利比亚领导人卡扎菲的红色通缉令，罪名是屠杀、迫害民主抗议人士和持不同政见者。

虽然各成员国接到红色通缉令后有义务逮捕被通缉的嫌疑犯，但由于这要涉及到引渡等问题，而国家之间因司法制度和政治制度的不同，执行红色通缉令的力度是有差异的，红色通缉令并不具有国内通缉令那样的法律效力，甚至国际刑警组织也不时为此与其成员国发生矛盾。

国际刑警组织是一个非官方组织，它不具有像联合国那样的约束力和制裁手段，国际刑警组织签发的红色通缉令的效力，完全取决于各国对事件的态度。但出于对等原则，如果一成员国家受到另一成员国的错误对待，前者可以拒绝与后者的司法合作，也就是说，如果甲国不逮捕和引渡乙国通缉的罪犯，乙国也不会逮捕和引渡甲国通缉的罪犯。

国际刑警电子护照：好使吗？

2009年10月13日开始，国际刑警组织向其高级调查人员颁发了国际刑警电子护照，并要求各成员国对持有国际刑警电子护照的人员给予免签待遇，以提高工作效率。但持有国际刑警电子护照的国际刑警，在任何国家都没有逮捕被通缉罪犯的权力，他（她）只是协助成员国刑事警察进行犯罪信息分析和调查。例如，国际刑警组织聘用法国人，美国发生恐怖袭击，国际刑警的这名法国雇员要到美国帮助破案，他可以持法国护照连同国际刑警的电子护照一起入境美国，无需另办签证，这样就可以保证国际刑警在案发后以最快的速度赶到案发地点。他到美国后，不是自己去搜捕恐怖分子，而是与美国警察一起处理犯罪信息，分析案情，把美国警察掌握的犯罪信息与国际刑警组织掌握的犯罪信息综合在一起全面、系统地分析。

到2014年10月，有100个国家承认国际刑警电子护照，但要求必须和国籍护照一起使用方可有效，也就是说，国际刑警电子护照就相当于全球签证。另外有83个国家正考虑承认国际刑警电子护照。

上文已述，国际刑警组织签发的红色通缉并不具有绝对的法律效力，为此，一些国家便通过多边或双边条约推出了具有绝对法律效力的逮捕令。

欧盟2002年通过了《欧盟理事会关于成员国间使用欧洲逮捕令和缉捕制度的框架性决定》，欧盟各成员国之间互相承认彼此签发的欧洲逮捕令，该逮捕令就像自己国家签发的逮捕令一样。例如，一个法国人犯罪后出逃，法国便可向欧盟其他国家签發对该罪犯的欧洲逮捕令，所有欧盟国家接到该逮捕令后和执行本国逮捕令一样，必须搜查该罪犯，一旦发现立即逮捕，并迅速移交给法国。

欧洲逮捕令就是具有绝对法律效力的司法程序，无需启动引渡程序即可将外逃罪犯逮捕归案，这就避免了两国之间在引渡问题上的互相扯皮，欧洲逮捕令本身就对打击外逃犯罪分子具有极大的震慑作用。2013年，欧盟各国共签发了3万份欧洲逮捕令。

引渡并非是抓捕外逃人员的唯一手段

引渡最大的障碍有四个，一个是“双重犯罪”，即被请求人在请求国的犯罪行为，必须在被请求国也被视为犯罪行为。第二个是“死刑不引渡”，如果申请国有死刑，而被申请人的犯罪可被判处死刑，则被申请国不予引渡。第三个是“国民不引渡”，一国国民可以到另一国犯罪，回来后就可以免除犯罪事件发生国的法律制裁。世界大多数的引渡法几乎都规定了本国公民不引渡条款，这主要是因为主权问题，本国国民受本国法律管辖，引渡本国国民就意味着让渡了一部分主权；同时，也是为了防止本国国民在引渡申请国受到不公正的司法审判。第四个是“外交程序”，引渡是一个外交程序，执行起来繁琐，周期很长。

目前，国际多边协议有取代双边引渡条约的趋势，至少是弥补了双边引渡条约的盲区，如《联合国引渡示范条约》、《联合国反腐败公约》以及《联合国打击跨国有组织犯罪国际公约》等都有关于引渡的条款，当然，具体操作仍需当事两国进行谈判解决。

现在信息和交通高度发达，跨国犯罪或犯罪潜逃海外越来越普遍，传统的双边引渡条约已不适应这种变化了的犯罪特征。为此，各国在司法实践中可以通过采取其他手段绕开引渡程序将外逃罪犯抓回。

越来越多的国家放弃了引渡“条约前置主义”，即使一个国家没加入引渡双边或多边条约，仍能通过谈判协商抓回罪犯。

除了欧洲逮捕令外，英联邦国家间的签注逮捕令制度也可绕开传统的引渡程序，让逮捕外逃罪犯更便捷。所以，现在抓捕外逃人员的途径很多，也比过去更容易，更便捷。