微观市场主体准入制度功能定位

赵韵玲

【摘要】市场主体准入功能的发挥是工商行政管理职能体系中的基础和核心，其改革也备受关注。以科学发展观认识我国工商行政管理职能部门的改革举措，分析和认识传统市场主体准入制度的弊端和问题，准确界定新时期工商行政管理市场主体准入制度的功能定位，才能借改革之势推动市场主体登记和管理工作迈上新台阶。

【关键词】“三证合一” 市场主体准入制度 功能定位

【中图分类号】D922.29     【文献标识码】A

当前，在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的促进下，各级政府有关部门的改革步伐正在加快。在改革过程中，如何发挥市场在资源配置中的决定性作用，如何实行宽进严管，坚持放管并重的管理理念;如何发挥政府促进经济发展的助推作用，更好地激发市场主体活力;如何平等保护各类市场主体合法权益，维护公平竞争的市场秩序等问题再次受到了学术界和职能部门的高度重视。在这一背景下，工商行政管理部门推出了一系列有关登记注册制度的改革举措。

从原来的“先证后照”到今日的“先照后证”，从注册资本的实缴制到认缴制，直到刚刚推出的“三证合一”改革都是对国务院这一决定的正确落实和执行。这一系列的改革之所以具有重大意义，是因为它是适应科学发展理念的改革，是针对传统登记职能价值定位改革反思后的重新认识，是准确突出市场主体准人制度功能定位的改革。伴随着这一轮改革进程，围绕工商行政管理机关市场准人登记职能的相关理论，分析和研究新形势下我国市场主体准入功能的发挥则成为一项十分重要的工作。

科学发展观的理论定位

一切改革都是基于一定理念指导下的具体实践活动。工商行政管理部门的改革也是如此。多年的工商行政管理改革实践已经证明凡是能够突破传统思维并坚持科学发展理念的改革就是成功的改革。这次在工商部门推动下完成的“三证合一”改革，虽然是市场主体准入制度的改革，但反映的是当今整体政府改革的观念变化。可以说，这次改革是在科学发展观指导下的改革实践。

以科学发展观指导工商行政管理改革实践时，这些年非常强调科学分析政府职能、重新认识有限政府，解决政府与社会、政府与公民的关系问题。解决这些问题的核心则是关注政府的功能定位及其在市场经济条件下的基本任务。工商行政管理机关作为市场主体准入制度及功能发挥的重要部门，同样需要处理好这几个关系。以职能定位为例，市场主体准入功能定位的问题不解决，就不能很好地解决传统市场主体准入管理体制中的一些旧有弊端，市场主体一般身份认定与管制行业经营资格许可紧密相连，市场主体身份认定需要管制行业经营资格的审批以及行业准入管理规定中普遍存在的强烈计划经济色彩等问题，都在很大程度上限制了市场主体的自由经营与自主发展的空间。

在当今我国社会主义市场经济发展的现实环境中，科学发展的理论定位要求我们充分发挥市场在资源配置中的主导作用，要充分了解市场的需求，了解市场主体的需求，不能用简单的政府规制手段、严格的政府审批主宰市场主体的一切经济活动。具体到市场主体准入制度改革上，则强调制度设计在总体上有利于实现多元化市场主体均衡发展的目标。要能够使个人和企业成为真正意义上的独立经济主体并使得其独立的市场经济主体地位得到法律确认。

这次“三证合一”改革将探索实行工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证的三证合一，最大程度地为市场主体准入实现便利化，营造宽松平等的准入环境。国家工商总局局长张茅在第三届工商行政管理创新发展高层研讨会上发表主旨演讲时透露，深化商事制度改革，工商部门将进一步推进登记注册制度便利化和“先照后证”的落实，同时会协同有关部门继续加快清理工商登记前置审批项目，让企业更便捷地领到“身份证”，更顺畅地办理“资格证”。这些重大变化反映的是当前改革中制度设计上对科学发展观的落实，是在修正政策中存在的对非公有制经济、中小型企业、外商投资企业等的旧有歧视，也是在为多元市场主体的大规模发展扫清障碍。

同时，科学发展观的理论定位强调的是尊重科学规律的发展，是尊重市场规律的发展。

我国市场经济发展的客观现实表明，中小企业，特别是小微企业是我国市场主体发展的长期动力。这些市场主体占据着数量上的绝对优势，但往往自身的生存经营环境和生存能力又明显不足。企业传统准入制度在体现和坚持科学发展理念方面的明显不足，反映为政府对企业、行业的管制空间过大。登记注册工作反映的不是我国现阶段不发达市场经济条件下企业生存的现实要求，实际情况是市场主体自主经营权难以真正落实，特别是中小企业甚至是小微企业的活动空间难以拓展。

在这种现实环境中，市场主体登记主管机关就需要以科学发展观为指导，通过改革大力支持多元市场主体格局形成，从市场主体的自身结构上把握科学发展的内涵，积极支持中小企业发展。强调尊重市场规律，给予市场主体更大的经营自主权和活动空间，落实各类所有制市场主体平等进入市场的机制，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让更多小微企业破茧成蝶，飞得更高。

传统登记职能中价值定位的反思

从价值定位角度分析，传统上我国企业登记职能长期以来被定位成一种行政管理措施，将其第一位的价值目标锁定为规范与管理。与之相呼应，市场准入制度的功能定位也主要是通过登记和监管加强对市场主体的规范、监控，以保证市场经济秩序的稳定。对市场经济所要求的商事主体的独立的经济地位的获得和经营自由权的落实以及市场所追求的效率和公平的价值定位则相对弱化。这种价值定位使得市场主体准入制度的功能被界定在“依法确认市场主体资格，规范市场主体行为”的范围内，在登记注册过程中，对不同市场主体在设立、组织机构、财产责任、资格条件等做出了相应严格的法律规定。

与这种价值定位直接联系的是在较长时间内存在和影响我国市场主体准入登记职能的多重前置审批制度。在当今改革的过程中，在反思传统价值定位的过程中，我们尤其应当关注多重前置审批的弊端及其对登记职能发挥的负面的影响。

由于制度设计的原因，在《行政许可法》颁布实施前，我国行政审批制度从总体上看缺乏必要的规范化和法制化。包括工商行政管理企业登记前置审批在内的大部分行政审批事项都存在随意设立的状况。加之主观上认为管理就是管制，就是审批，认为离开了审批性监管，市场主体的“质量”就无从保障;不严格审批，市场主体进入相对容易，就可能产生条件不具备要求的市场主体参与经营活动并影响市场经济秩序的问题，所以审批被常年坚持。

也正是在这种思想影响下，较长时间以来，在登记审批制度中存在审批环节多、周期长、不同部门之间重复审批、多头审批的现象。除法律和行政法规规定的前置审批外，有些地方性法规、部门规章及政府职能部门的专项审批也在市场主体设立登记程序中长期存在。在个别地方，甚至地方政府的红头文件也规定前置审批许可项目。这种过多、过严地前置审批使得市场主体登记审批过程耗时过长、成本增加，甚至错过市场机遇。对于政府而言，则不得不将主要精力集中于审批过程，日常工作都要穷于应付大量的审批文件而降低审批效率，现实中也不可避免地产生了由审批权带来的寻租问题。

长期的实质性审查原则的坚持，对登记主管机关而言，带来的首先是工作上的沉重压力。强调实质性审查，要对当事人的申请所涉及的主要登记事项和是否符合开办条件等实质性内容进行全面审查，这在实际上几乎绝不可能，工作效率难以提高。

事实上，工商部门往往花费了大量的精力，但这种审查的真实效力一直备受质疑。其次，工商部门将审查原则界定为实质性审查，也事关登记机关的责任问题。西方国家企业登记审查以形式审查为主，登记注册是一种备案式的准则登记，谈到登记材料的真实性和合法性可能引发的责任问题，则要由相关人负责。例如，英国公司登记制度规定，登记机关只负责形式审查，实质情况由股东和董事、经理承担责任，会计师和律师承担连带责任。而我国登记机关进行的实质性审查，隐含着需要由登记机关承担和保障市场主体的真实性和合法性，甚至要对可能的虚假承担连带责任，这无疑放大了登记机关的责任范围，从而在事实上加大了登记机关的社会责任。

新时期市场主体准入制度的功能定位

第一，探讨新时期工商行政管理市场准入功能时必须首先明确市场主体准入功能的发挥是整个工商行政管理的基础。市场主体准入制度从构成上看，包括市场主体登记注册制度和市场主体监督管理制度两部分。其中市场主体登记注册制度保证工商行政管理机关依照法定条件和程序，对市场主体准入、主体资格延续和退出的申请予以审查核准并公之于众，使其依法取得法人资格或经营资格。它通过培育市场主体引导市场主体依法进入市场，确保市场主体的公平竞争行为的公正性和市场交易规则的统一性。而市场主体监督管理制度则主要是指登记主管机关依照法律规定，对市场主体准入行为、经营行为和退出行为依法监管的管理制度。新时期研究市场主体准入功能的发挥，更应当强调登记注册功能和监督管理功能的统一而不是分离。这次工商部门“三证合一”的改革不能简单的理解成是登记环节的放松和登记功能的弱化。事实上登记注册的功能仍是市场主体准入功能的重要部分。

市场主体登记监督管理必定是市场主体准入制度的重要组成部分。它是登记主管机关依据国家的法律、法规和政策规定对市场主体的合法经营资格及经营的合法性所进行的督导和检查，是登记注册工作的延伸和继续。

市场主体准入功能的发挥不能理解成只在登记环节提供便利，任由市场主体自由进入，随意经营。市场主体准入功能在监督管理环节的职能不是弱化了，而应当是在新环境和新形势下不断得到加强。市场主体准入行为发生后，大量的经营活动必须通过监管职能的发挥才能保证其合法、合规，才能维持市场经济秩序。同时，市场主体退出和清算程序如果缺乏相应的规范，对“关停”、破产、歇业和被吊销营业执照的企业，缺乏后延管理，致使许多企业虽然终止了经营活动，但并未依法组织清算和办理注销登记，给市场经济秩序造成了隐患。

可见，在探讨市场主体准入制度的功能定位时，不能因为强调准入改革就造成监管缺位甚至出现登记注册挤占监督管理空间的问题。未来的改革过程中，在工商行政管理机关内部仍应强调登记和监管的有机统一，强调监管是登记工作的延展和深化，并在监管的主体、监管的理念和监管的方式上实现创新。

第二，在我国市场经济发展进程中，市场主体准入制度的改革和职能定位问题的探讨中，更应当强调其职能作用必须体现在如何为培育健康的市场体系服务上，而这正是“三证合一”改革的核心。

市场经济的发达程度是以一个国家市场体系的发达程度为基础的，因而在市场经济国家市场体系和市场主体的培育都是政府经济职能的重要组成部分。市场主体准入制度的完善和功能的发挥，在我国工商行政管理部门培育健康市场体系和发展健康的市场主体方面应当发挥强有力的保障作用。

健康的市场体系具有四个明显的标志，即合理的产权结构、合理的市场产业组合、合理的市场区域布局和合理的市场权责机制。在促进市场经济发展的过程中，工商部门可以通过市场主体准入制度的改革，一方面推动市场产权结构和产业结构的优化，实现对市场经济的助推功能;另一方面又可以通过鼓励竞争调动各主体的积极性以推动经济进步。

同时，工商行政管理机关还可以通过职能的履行间接实现对资源的合理配置。工商行政管理机关的市场主体登记管理虽不能从宏观上实现对经济的调控作用，但却可以通过登记职能的履行，间接地促进市场资源的合理配置以及产业结构的优化。

第三，新形势下市场主体准入制度改革的目标是实现登记注册制度在提供社会经济服务中的助推作用。社会经济服务是一个非常广泛的概念，总体上是指工商行政管理机关通过自身业务开展并运用工作成果向社会提供的各类服务。宏观层面上表现为通过提供核心的公共产品—公共秩序来实现;微观层面则表现为向社会提供具体的经济服务。

这种服务首先体现在登记职能的履行中应当减少环节，提高审批效率。目前在全国建立的政务中心和网上办事大厅，“一站式”服务，一个部门一个窗口对外，集中办理行政审批等做法，都是服务职能的具体落实。未来，工商部门在“三证合一”改革过程中，为实现对经济的助推作用，还将逐步落实制定市场准入负面清单，除国务院以清单方式明确列出的禁止和限制投资经营的行业、领域、业务外，各类市场主体皆可依法平等进入。

市场主体登记主管机关在市场主体登记注册企业监督管理活动中，通过统计报表制度、年检报告制度、登记档案制度、经济户口等制度的落实，形成了大量涉及市场主体基本活动的信息。如市场主体的类型、性质、经营行业以及地区布局等，特别是随着信用体系的建设，大量涉及市场主体信用状况的数据和信息资料也越来越集中于工商行政管理部门。传统上对这些数据的收集和分析工作是为了政府宏观管理和工商行政管理机关自身工作的需要，包括维护市场经济秩序和进行市场监管。但从微观的层面看，则可以通过市场主体登记监督管理机关所掌握的无可比拟的信息资源优势在市场主体准入登记咨询、政策咨询、档案查询、第三方信用查询等方面提供全方位的服务，从而实现市场主体准入功能在提供社会经济服务上的职能作用。

综上所述，以科学发展观认识我国工商行政管理职能部门的改革，可以发现，我国传统市场主体准入制度的价值定位存在诸多弊端和不足。新时期，准确界定我国工商行政管理市场主体准入制度的功能，才能在改革中不断推动市场主体等级和管理迈上新台阶。

（作者单位：首都经济贸易大学）

责编 / 丰家卫（实习）