公款管理的底线法则

王雍君

【摘要】衡量国家和政府治理能力最显著的标志就是公款管理能力，这些能力受到一组基本的公共价值观的约束和引导。新一轮全面深化改革的主旨，就是将这组价值观融入现代财政制度建构中。唯有如此，现代财政制度才能为公款管理提供最佳保障。最大的政治就是公款管理，最好的政治就是管好公款。

◆底线法则1：法定授权，确立政府拿钱和花钱的合法性基础

◆底线法则2：参与式分权决策，地方花钱的效果远远高于高层部门花钱的效果

◆底线法则3：TSA（国库单-账户）和立法机关对资金动用的监控，公款动用处于立法机关的有效监控之下

【关键词】公款管理 底线法则 治理能力 财政制度        【中图分类号】 F811.2       【文献标识码】A

自十八届三中全会《决定》颁布以来的一年半左右的时间里，高层在治理取向下推动的新一轮全面深化财税改革的举措，其范围之广、力度之大、密度之高，超过了新中国成立以来任何时期。这些旨在建立现代财政制度的改革努力，涵盖了财政制度的所有六个基本板块——税收制度、预算制度、政府间财政体制、公共财务管理制度、财政绩效管理制度和财政风险管理制度，而且每个板块都包含了特定的改革举措。如此雄心勃勃的改革，如果没有条理分明的基本底线法则加以约束和引导，很容易迷失战略方向，进而变异为碎片化的、劳而无功的官僚主义作业。

“不差钱的政府”和“花好钱的政府”之间存在巨大鸿沟，亟需妥善管理公款

为识别和确认基本的底线机制，需要认识到现代财政制度的基本功能——约束和引导公共部门妥善管理公款，也就是纳税人的“钱袋子”。公共部门的核心角色是立法机关、政府（行政部门）、预算单位，以及政府拥有和控制的其他机构和实体。公共部门的典型特征是向公民交付非商业化的公共服务，这使其与商业组织和个人区分开来。

与其他国家相比，中国的公共部门掌管着世界规模最大的公共资源，其中最重要和最核心的部分就是货币形态的公款。公款是所有公共组织可以定期合法地从预算中获得的公共资源。2015年政府预算报告显示，五级政府在四本预算（一般公共预算、政府基金预算、社会保险预算和国有资本预算）中的开支规模超过26万亿元，比2014年增加2万多亿元，占GDP的比例超过1/3，而且仍快速增长。

与20年前相比，中国公共支出规模扩大了50多倍。自1996年开始扭转“两个比重持续下降”趋势后，在经济高速增长的背景下，五级政府作为一个整体，已经悄无声息地完成了从贫困政府到富裕政府的历史性转变。如今，整体上看，中国政府在世界各大国中已然成为唯一“不差钱”的政府。大规模的财政超收、节余困扰于“庞大的财政资金存量”，亦可佐证。

但是，在“不差钱的政府”和“花好钱的政府”之间存在巨大鸿沟。某些局部性腐败依然触目惊心。审计署每年披露的审计报告揭露的公款管理中存在种种漏洞，给人们留下了深刻印象。贫富差异、环境灾难、地区差距和其他种种棘手的难题显示，政府治理能力和公款管理能力完全不成比例。中国当代治理改革面对的最深刻的一个挑战是：如何把资源实力有效地转变为治理能力。没有这种转变，富裕政府便是治理上的低能儿。

与其他国家相比，中国更像是一个“讲政治”的国度。但我们的政治观很少与公款挂钩，基本上缺失了公款管理的话语。如果要将务虚的政治转换为务实的政治，将公款管理融入政治话语就是必不可少并且极为重要的议题。一切的政治，如果离开了公款管理，皆为务虚的政治;而务虚的政治既不能有效应对公共价值观建设问题，也不能有效应对经济发展问题。

在我看来，最大的政治就是公款管理，最好的政治就是管好公款。如果连公款这一最重要、最核心的公共资源也管不好，又如何能够指望通过政治程序来管理好其他公共资源？又如何能够指望通过政治切实地解决发展问题和价值观建设问题？如果这些问题不能解决，又如何指望在政府与人民之间、国家与社会之间、中央和地方之间以及强势群体和弱势群体之间，建立起健全的、和谐共处的关系？如果这些根本的关系处于紧张状态，我们的体制又如何能够在最基本的层次正常运转？

衡量国家和政府治理能力最显著的标志就是公款管理能力，这些能力受到一组基本的公共价值观的约束和引导。新一轮全面深化改革的主旨，就是将这组价值观融入现代财政制度建构中。唯有如此，现代财政制度才能为公款管理提供最佳保障。

我将这组基本的公共价值观高度浓缩为三条底线法则：法定授权、分权决策和动用监控，后者指公款的动用必须处于立法机关的有效监控之下。这些底线机制构成財政社会集体（公共生活）的基本准则。背离这些准则的社会必将出现治理上的退化和变异，导致在体制的基本层次上无法正常运作。

底线法则1：法定授权，确立政府拿钱和花钱的合法性基础

在民主治理的背景下，公款管理面对的首要问题是：政府拿钱和花钱的合法性基础究竟是什么？法定授权就是为此确立的底线法则。

对于任何政府而言，拿钱和花钱的权力——财政权力的两个维度——都是其政治权力的核心和基石。没有资源支撑的政治权力无法想象。没有任何政府能够不依赖财政权力而运作。在市场经济中，支配经济资源配置的基本机制是市场机制;财政资源的配置则截然不同，政治机制才是基本的支配性机制。

中国的现行宪法在人民主权的原则之下，实际上采纳了“政府合法财政权力来自人民授予”的基本政治立场。这可从宪法规定政府预决算必须得到人大批准、全国人大系国家最高权力机关的表述中，得到清晰明了的印证。据此，政府“原本没有”拿钱和花钱的合法权威，只是因为人民通过其人大代表制定法律和批准预算，政府才拥有了合法拿钱和花钱的权威。而且，这些合法权威唯一来自本级人民代表大会的授予;另一方面，如果涉及公款的事项没有得到人大审批和批准，政府财政权威的合法性就要被质疑。

2014年8月31日通过、自2015年开始实施的新《预算法》有关“预算法定”的条款，与此一脉相承。第13条规定非经法定程序不得调整预算和不得开支，第36条规定所有收入全部纳入预算，第55条规定各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标，不得截留、占用或者挪用预算收入，第57条规定公款支出必须遵循预算，第70条关于预算调整须遵循法定程序，实际上确立了预算法定的基本原则，并将政府课税置于该原则的约束之下。

民主治理的首要原则是：政府不能从公民和企业那里拿走任何钱财，也不能实施任何支出，除非得到代表公民的立法机关明确和正式的批准。各级人大批准的年度预算本身就是一部法律，不仅约束政府开支，也约束政府课税：可以收多少、何时收取以及来自哪些税种。法定授权就是对这一基本治理原则的高度概括。

在大社会中，人民没有办法亲自管理公款。他们必须通过政治契约——预算就是“活的政治契约”——将管理公款的合法权力授予政府。为防范被授予和未被明确授予的财政权力的滥用，人民在通过其代表将财政权力授予政府的同时，也一并将责任授予政府，形成“以责任制约权力”的基本政治制度框架，并与“以权力制约权力”（权力分立与制衡）的西方政治理念区别开来。十八届三中全会《决定》强调“一府两院对人大负责”，也明确体现了中国特色式的政治问责安排。我以为，“法定授权”和“以责任制约权力”鲜明地反映了中国现行基本政治体制的合理性：既有深厚的本土政治文化资源的滋养和支撑，又与现代民主和法治的基本精神接轨。

正因为如此，法定授权才最有资格成为现代财政制度建构的首要法则。学界和改革者的使命，就在于对法定授权法则作出最佳和可行的阐释，使其成为现代财政制度建构和公款管理的精神指引和主流话语。缺失了这一话语，现代财政制度只能建立在沙丘之上，失去灵魂和方向，变异为纯粹的“工具性建构”——管理取向的改革话语就是如此。

法定授权包含现代民主治理中一系列博大精深的基本价值观。这些价值观集中体现为良治的五项基本原则：授权、受托责任（问责）、透明、预见和参与（公民表达和政府回应）。民主治理要求政府合法权力的基础来自人民的授权。授予政府的巨大权力和那些“授权清单”中没有言明的自由裁量权，使政治家和官员获得了滥用权力榨取租金的广泛机会。为防范权力滥用的风险，作为代理人的政府必须“对拿钱和花钱负责”——受托责任的基本含义就是代理人对出资人（委托人）承担合规和绩效的双重责任。问责虽然极其重要，但建立起真正有效的问责安排并非易事。作为救济和促进机制，公共账目的充分披露（透明）就变得特别重要。预见（法律的清晰和事前公开）和参与也是促进问责的强有力机制。

只要将现代财政制度建构置于治理取向之下，那么，良治的上述五项基本原则就必须被确认和遵循，并使其制度化。这是“管理改革”指向的工具性建构所无法包容的公共价值观——由法定授权法则所确认和拓展的公共价值观。

法定授权法则创设了新一轮财税改革的巨大空间，并至少隐含了四个核心的改革命题：

一是人大的代表性、专业化和职业化。只有真正代表最广大纳税人的根本利益，只有成为通晓预算问题（和其财政问题）的专家，只有从兼职变成专职，人大通过法律和预算程序实施的法定授权，才可能不至于流于形式。授权的空心化和形式化（橡皮图章）是一个由来已久的问题。如果没有从这三个方面对人大体制作深度改革，新《预算法》将很难产生实质成果。法定授权法则直接触及了改革人大体制中积淀已久的深层次问题。只有锁定代表性、专业化和职业化的改革，人大作为立法机关的角色和职能才能真实被激活。流行的话语是：“加强人大监督”。这话没错，但太片面了。很少有人意识到，人大作为监督者的角色，是立法机关在公共预算与财务管理中扮演的三个基本角色中的最后一个。这三个角色是：代表者、授權者和监督者。

二是预算的全面性。法定授权的基本要求是全面性：涉及公款的一切事项必须向立法机关申报、经立法机关审查并在预算和财务报告中充分披露。“纳入预算”说词很少被如此明确地表述。在这里，最重要的是遵从法定的申报程序：没有向人大申报的公款和公款资助的事项，就是对预算全面性的破坏。“全口径预算”的说词将法定授权矮化为“统计（或会计）口径”，深具误导性。治理安排的最低要求是：公款必须向立法机关申报，经其审查和批准。这是基本的底线。没有向立法机关申报的公款和公款资助的活动，等于将政府活动置于“黑箱”之下，脱离公民、立法机关和其他监督机构的监管。这是粗暴践踏治理底线的行径——其合法性须立即被质疑。在现实中，违反法定授权的全面性的现象依然比比皆是。停车费和其他收入、政府债务、或有负债等“纳入预算”还刚刚起步。

三是预算规制的地位。预算法和其他部门法律，如《农业法》、《科技法》等的冲突由来已久。实践中面临的问题是：公款管理和预算安排“听谁的”这里的根本问题一直没有被提出来。财政授权应由财务法案还是非财务法案提出？法律有两种：财务法案和非财务法案。《农业法》等部门法律属于典型的非财务法案，预算法以及立法机关每年批准通过的年度预算报告，则为典型的财务法案。中国现行法律体制和财政制度的一个内伤是：对财务法案和非财务法案的功能的区分很不充分。由此导致的直接后果是“法定支出”与预算法的冲突。新《预算法》回避了这个问题，但在实践中又如何回避得了？如果不能确立预算规制（预算法和作为法律文件的年度预算报告）在财政规制中的最高地位，如果不能确认非财务法案、不能代替财务法案的财务授权功能，那么，这个问题将无法得到解决。这也是由法定授权这一底线法则引出的重大改革命题。

四是基于支出周期的政府预算会计。“钱”和“收支”是全然不同的概念。人大审查、批准和监督预算，与人大拥有逐笔、全程和实时监控公款与账目的能力，完全是两个截然不同的问题。中国现行体制将实质性的“真金白银”的权力高度集权式地置于行政控制之下，人大则在审查、批准、监督“财政收支”的表述下，几乎完全失去了全程、逐笔、实时跟踪公款流动和会计记录的能力。这是形成“橡皮图章”的主要标志。新一届政府提出了会计改革的蓝图——权责会计和权责基础的财务报告。可惜，权责会计与现金会计都不能解决一个根本问题：以法定授权为起点，对公共资金进行逐笔、全程和实时记录。各级人大完全没有这个能力。但从技术层面讲，这完全不是问题。由此需要设问：究竟是什么原因让政府会计改革没有锁定最重要的命题——建立基于支出周期、真正意义上的全面预算会计？

底线法则2：参与式分权决策，地方花钱的效果远远高于高层部门花钱的效果

在多级政府结构下，决策权必须被合理地配置到各级政府中。只要具备一些最基本的条件，地方（尤其是基层）花钱的效果远远高于高层部门花钱的效果。最贴近民众的那一级政府的开支，效益最佳。理由很简单：自己花钱，比由别人替自己花钱要好得多，腐败的机会也少得多。基于这一理念确立的底线法则就是参与式分权决策，其要点是：举凡地方事务，部门决策不能取代地方的自主决策，否则，其显性和隐性代价将高得难以承受。

现行公款决策权分配体制的一个大软肋是：等级式部门决策取代和压制地方决策——专款体制最为明显。这种体制在行政管理上有很多便利，也与部门和机构对权力和利益的诉求高度契合。但其弱点显而易见：制定政策的部门官员即便拥有足够的专业知识和服务人民的足够意愿，他们也没有什么好办法实时获取千差万别且动态变化的“地方信息”，更不用说对这些信息加以妥善利用了。对于中国这样一个地区差异非常大的大国而言，尤其如此。

信息是决策的基本前提。没有信息的决策是盲目的决策，盲目的决策势必招致失败和恶果（最终转嫁给全体纳税人）。对于多数补贴政策的制定而言，时空信息比科学信息重要得多。时空信息指分散性的、差异化和不断变化的“地方具体情况”，科学信息是政策制定者脑袋中储藏并具应用潜力的专业知识。即使政策制定者的专业知识无须质疑，也有必要质疑他们充分获取和恰当应用时空信息的能力和意愿。在反思和检讨政策制定时，部门和官员的实践经验与组织能力亦置于被质疑的地位，因为这两个因素与专业知识形成了“素质”的三个核心要素。有理由相信，成功的政策對制定者的素质要求远高于对执行者的素质要求。

在部门主导地方事务的决策体制下，政策制定者最典型的行为取向就是“一刀切”，因为这样可使其免受时空信息的束缚。因地制宜、因时制宜、群众路线（从群众中来到群众中去）、实事求是都可为之让路。一刀切也是掩饰管理能力不足的理想方法，而且还有助于将自己从烦人的工作量中解脱出来。至于一刀切的代价，有几人真正关注过和在乎过？这些代价虽然巨大且不断增长，但毕竟隐蔽、长远且分散。比如，很少有人这样设问：面对一刀切的政策，怎么可能执行良好？

补贴决策和管理体制的不良已经发展到相当严重的地步。审计署的审计报告披露了许多腐败、寻租和舞弊的案例。有理由相信，实际情况还要复杂得多。许多内幕和隐情仍不为人知。问题不在于腐败、寻租和舞弊本身，而在于为何我们的决策和管理体制为居心不良者制造了那么多机会。整合补贴太有必要了。

权力易于腐败，集中和缺乏必要制衡与监管的部门财权与部门事权尤其如此。现行体制下，部门（“条条”）集中了过多的、理应归属基层（“块块”）的财政权力——财务决策（拨款）权和非财务决策（事权）的权力，为部门腐败和寻租创设了巨大空间，并造成严重浪费和决策失败，地方政府统筹规划公共事务的能力几乎被完全架空。

由参与式分权法则确认的核心改革命题如下：尽快消除部门“切块拨款”体制;各部门全部移交基层和地方事务的决策权;各部门的职责限定于制定最低标准、政策指导和监管，不再插手基层和地方事务的决策制定与执行管理;建设自上而下的参与和监管机制;所有针对基层和地方的转移支付基于透明和公正的公式化分配。

底线法则3：TSA（国库单-账户）和立法机关对资金动用的监控，公款动用处于立法机关的有效监控之下

授权安排虽然如此重要，但对于确保公款安全并不充分的。这就需要在政府现金管理系统中嵌入如下底线机制：所有公款必须存放于政府开设（持有）在央行的TSA，其他财政账户原则上必须是零余额账户;公款动用与政府银行账户处于立法机关的有效监控之下。

国库改革（2001年开始全面启动）前，中国实行高度分散化的国库管理体制，导致政府现金余额和银行账户的高度分散化。在缺乏集中性会计记录的情况下①，支出机构通过这些账户自行办理向供应商的支付，核心部门无法实时追踪相关信息来确保对公款的有效监控。高度分散化的体制，特别是政府银行账目的分散化，为许多威胁公款安全的行为提供了大量机会 。

基于公款安全性、良好现金管理和支持央行货币政策运作的考虑，TSA必须设置于中央银行并由央行负责日常管理。②各级政府通过惟一的TSA来处理公款的流动和管理政府现金余额，将为立法机关和其他核心部门监控公款的安全性提供最大的便利，这在高度分散化的原体制下是无法想象的。不仅如此，TSA安排也为追求更为高端的（绩效）目标“以剩余现金投资为核心的政府现金管理”创造了前提条件。可以合理预期，随着各级政府（尤其是中央政府）TSA上因各种原因闲置的现金余额规模越来越大，绩效导向的现金管理问题将越来越受关注，但在着手推进这项改革之前，仍有许多基础性问题需要解决。

即使授权和TSA安排是有效的，威胁公款安全的机会仍难以被系统消除。关键问题在于：TSA上现金余额的动用权——极其重要但常被忽略的财政权力，公民究竟可以在多大程度上放心地交给政府行政部门自由裁量？甚至免于定期（向立法机关和公众）披露与报告？

答案是否定的，除非TSA上的资金动用处于立法机关的有效监控之下。在立法机关缺乏这种能力时，事前的法定授权与最终结果之间的鸿沟将难以填平，而立法机关也不可避免地沦为橡皮图章。

由该项底线法则引出的核心改革命题如下：取消新《预算法》的“霸王条款”（第五十九条）：“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。”取消无法律依据的财政专户;财政部门与央行每月定期向本级人大报告所有政府银行账户余额与资金流入流出情况;在各级人大中建立可实时追踪全部银行账户及其资金动用的信息系统;定期审计政府银行账户（包括财政专户）的设置与管理情况;央行国库根据财政部门签发的支付令及时办理库款支付;财政部门根据人大授权调度公款和签发支付令;行政部门不得享有公款的支配权（此项权力应归属立法机关）;财政部门与央行共同运作剩余现金余额（共同组织招投标）。

（作者为中央财经大学财经研究院院长、教授、博导，中央财经大学政府预算研究中心主任，北京财经研究基地首席专家）

【注释】

①中国的支出机构在行政单位会计制度和事业单位会计制度下，自行记录其财政交易和事项（例如工资支付和采购），总预算会计并不记录发生在机构层面的所有财政交易和事项。

②TSA设置于央行而不是商业银行的两个主要原因：公款的安全性与支持货币政策运作。中央银行作为垄断货币发行的权力机关，并不对外从事盈利性的贷款和其他商业性金融活动，最有条件确保政府现金存款的安全，而商业银行遭受风险损失的可能性要高得多。此外，通过对TSA现金余额的追踪与监控，中央银行可获得一个强有力的工具来缓冲政府的财政活动引起的过度的银根松紧和货币供应量波动。

责编/高骊     美编/于珊