巡视组为什么那么“牛”

陈越瓯 侯学宾

巡视，作为中国当代权力制约体系中的重要一环，在成长，但或许还要经历更顽强的蜕变

坊间曾流传一则故事，近些年各级政府各种督导组、指导组、巡查组多如牛毛，一位市委书记不禁感叹，“搞不清你们到底是八路军呢？还是新四军？”虽然头顶着的都是整风肃纪的名头，各种组起到的作用却颇为不同，这其中巡视组却在近两年成为最吸引人眼球的存在。甚至人们将党内巡视与反腐画上等号。

尽管如此，坊间对于巡视工作的评价却不太一致：有的将其视为反腐败的“镇妖之宝”，主张用巡视组扫除一切贪污腐败分子；有的将其视为中央的“钦差大臣”、“八府巡按”，是中央反腐的“全权代表”；还有的仍对巡视工作将信将疑，将其与专制社会封建官僚巡视相提并论，对其能否将自身权力关进制度的笼子仍持保留态度。

6月26日，中共中央政治局召开会议，审议通过《中国共产党巡视工作条例（修订稿）》，巡视工作朝着规范化的轨道更向前了一步。

巡视组的人员配置“高大上”

无论有何争议，巡视制度在当下反腐中所发挥的作用是毋庸置疑的。那么巡视组为什么这么“牛”？

首先“来自于政治层面的坚定支持，是反腐败的第一生产力”。不管是江泽民主政时期直接由中央力推的“三讲”教育巡视组，还是胡锦涛主政时期升格中央巡视工作领导领导机构，以及最近两年来要求巡视组“不能动摇山岳，震慑州县，为不任职”，中央巡视组后面始终有高层为其“站台”，中央巡视组的政治决心与果断力就越强，威力也就越大。

有决心，也要有执行力。巡视组的人员配置称得上“高精尖”“高大上”。由于巡视工作牵涉面极广，需要从不同部门调遣“精兵强将”，来达到专业对口，“精准爆破”。

以2015年中央第二轮巡视为例，鉴于被巡视国企较多，此轮巡视中增加了7名金融机构的纪委书记，这些干部本身就在“金融圈”工作，这样在对带有商业色彩的国企进行巡查时就更能“得心应手”。除了专业对口，许多巡视组成员都是在纪检战线“摸爬滚打”多年，如第二巡视组组长李五四就曾先后担任过中纪委驻国家人口计生委、国家食药监局纪检组组长，而第十二巡视组组长王怀臣则曾担任四川省纪委书记，并在政法系统任职多年。不过巡视组人员配置最独到的一点还是实行“一次一授权”，中央为此建立了组长库，谁参加巡视不固定，巡视什么地区和单位也不固定，从而使中央巡视组成员真正超脱于地方利益，真正保证巡视工作自身的独立性。

最后，令人津津乐道的还有巡视组牛到令巡视制度外延扩展。鉴于巡视组威力大，近年来，党内巡视制度向司法和行政机关延伸，人民法院的司法巡查制度于2010年正式建立，教育部则聘请了不少巡视专员剑指高校财务状况，这些制度都带有党内巡视制度的基本特征，奉行自上而下的监督，但是，是不是所有机关都适合开展巡视，特别是在司法机关会不会破坏司法平等原则，仍是一个值得思考的问题。

巡视：何为低调

2013年6月3日，中央第十巡视组进驻中国人民大学。据媒体报道，除了见到过学校大屏幕上打出巡视组进驻的消息外，大部分人连校园里的联系信箱都没有留意。巡视组静悄悄进驻，“就算在学校里迎面碰上（巡视组）也不认识”。个别访谈，一般不过多召开座谈会。低调，一直是坊间给巡视组贴上的标签之一。

然而，巡视工作真的向来这么低调吗？其实并非如此。

革命战争时期，特派员（巡视员）被授权可以“直接帮助下级党部确定正确的政治、组织、工作的路线和一切工作的方法”。大革命失败后，中共各级组织遭到严重破坏，巡视权力被继续扩大，此時特派员（巡视员）身上肩负了到地方重建党组织的重任。例如1928年7月，陈云同志在对甸山、马棚等农村基层党支部工作巡视的基础上，帮助浦南区委制定了《浦南秋收暴动决议案》。“经过努力，枫径一带恢复和建立了十七个党支部。”有学者就指出，当时的特派员（巡视员）是代表上级组织的“钦差大臣”，具有很大的“权威”。

真正给巡视工作贴上“低调”标签应该在新时期，巡视组工作形成了固定化的流程。巡视组在进驻被巡视地后首先会开一个动员大会，之后便“销声匿迹”，转入“地下”状态，等到再次在公众面前“亮相”时，已经是几个月之后的巡视反馈会了。

而这一“静默期”一般规定是一个月或两个月，而事实情况是由于被巡视地方情况复杂，通常会再延长半个月甚至是一个月。不少地方官员坦言，他们中的不少人都希望巡视组尽早回到北京去，然而基本都事与愿违。在中央2014年第二轮巡视中，从进驻到反馈，最长的有三个多月。而在省一级巡视中，今年山西省委计划巡视58个单位，周期罕见长达5个月，问题越多，“静默期”便越长。

此外工作期间的“静默”还表现为巡视方式的低调。据透露，巡视组一般不过多采用召开座谈会的方式收集问题线索，而是采取“一对一”面谈方式，以保证被约谈人能够说真话。而对于被约谈人有要求到专门地方进行谈话的，巡视组一般也会同意。甚至有新闻称，巡视组超低调，怕遇不测不能离驻地太远。

上文的“低调”或许是富有褒义，而巡视工作的另一种“低调”却值得让人反思。过去几年，巡视反馈多唱“赞歌”，“批评”却很少，很多巡视反馈要么对问题进行笼统概括，常常使用“巡视组也指出了领导班子和工作中存在的问题和不足”的字眼，要么直接略去问题部分，通篇反馈报道只有巡视组领导的“肯定”与被巡视地区领导的“决心”。如此一来，巡视工作更加引起不了公众的注意，巡视“低调”的标签也自然被贴上。这一另类“低调”，在十八大之后有所改观，正因如此，一些所谓的巡视或反腐新名词就层出不穷，例如“山头主义”、“一家两制”、“架天线”、“靠山吃山”等，这一方面说明巡视工作正逐步拨开“神秘面纱”走向公开化透明化，另一方面也是为了巡视工作的保密特点，而加以比喻化描述。但是，公众在期待中央能更进一步加大反腐力度的同时，更能将一些办案细节予以公布，这远比参观一些反腐倡廉教育基地抑或是宣传几条反腐败法规更为有效。以中央2014年第二轮巡视为例，十三个中央巡视组媒体反馈通稿一般为三千字左右，最少的为对一汽的反馈，仅为千字。这些反馈一般涉及巡视问题的描述占全体文字不到四分之一，反而是被巡视地的表态占了一般篇幅，用一些形象化的描述也会造成公众难以理解，不利于中国各舆论场间，特别是在后媒体时代网络与官方舆论场间的交流。当然，近年来中央媒体一般会在纪委宣布一些干部落马后重点挑选一些“大老虎”详细采写落马经过，这不得不说是一种进步。

反思巡视组的“低调”标签，我们可以认识到这只是一种表面化的认识，低调巡视只是为了日后的“重拳出击”，巡视组的威力证明了其在中国反腐组合拳中不平凡地位。

巡视内容到底有些啥

对于巡视组，比喻有很多，例如“利剑”、“达摩克利斯之剑”、“侦察兵”等，仔细总结起来，就是巡视内容要有针对性。历史上各类巡视条例对巡视内容都作了规定，大都比较宽泛，主走“群众路线”。但十八大提出，“巡视内容不要太宽泛，要围绕党风廉政建设和反腐败斗争这个中心进行”，巡视内容开始逐步缩小。

缩减后内容，打头一项便是遵守政治规矩与政治纪律，严防“山头主义”、“圈子文化”、“攻守同盟”，决不允许搞团团伙伙、拉帮结派，决不允许阳奉阴违、自行其是。

此外，巡视中最重要的内容便是反腐，反腐其实是牵一发而动全身的工作，其影响面涉及干部选拔任用，地方政治格局等诸多方面，巡视组根据不同问题采取了不同的处理方式。

“带病提拔”是近两年巡视组格外关注的问题，其中不仅牵涉到干部选拔任用程序，更涉及内部的权钱交易、利益输送，对此巡视组采取“下沉一级”，到领导干部担任过一把手的地方了解情况，撕开他们伪装的面纱，“把他们立即打回原形”。

针对“裸官问题”，巡视组也开出了“药方”，就是抽查领导干部个人有关事项，涉及其配偶子女的具体情况，防止中国官场上 “野鸽子”乱飞；而最值得琢磨的是 “断崖式降级”，虽然巡视组不经办案件，但是其收集到的问题线索直接涉及案件的处理。例如江西省政协副主席许爱民严重违纪被开除党籍，取消其副省级待遇，降为副处级非领导职务，这一举措固然有利于稳定干部队伍。

人们不禁产生疑问，这些人触犯“党纪”后，不用“国法”来处理吗？违反“党纪”与“国法”的界限在哪里？其实这一问题主要在于具体案件内容的公布，而这就有待于巡视工作进一步的公开化、透明化，能够经得起人民的监督、历史的检验。

事实上，巡视组作为一些反腐线索的“第一经手人”，虽然主要是发现问题，不直接处理问题和查办案件，但对中央巡视工作领导小组决定的事项，依据干部管理权限和归口管理、各司其职的原则，收集到的问题线索之后要分别移交中央纪委监察部、中组部有关部门或中央有关职能部门处理并及时督办。对于一些领导干部的贪腐问题也会先经纪委部门，交由检察机关予以立案并批准逮捕，提起诉讼，实现了与司法的对接。例如原山西省委常务副书记侯伍杰，其卖官鬻爵线索被前来巡视的中央巡视组掌握，经向中央汇报后，由中央纪委立案检查，随即被“双开”，并在五个月审查后才被移送到北京市检察院立案查处，这一贪腐案件才正式进入司法程序。

实践永远跑在制度前面

巡视制度作为一项党内监督制度，实践永远跑在制度前面是一个显著特征。

作为巡视制度的雏形，在国务院行政系统很早进行了类似的巡视工作。1989年12月13日，由全国人大代表、政协委员和各民主党派成员组成的4个清理整顿公司巡视组分赴江苏、湖北等四省，检查指导清理整顿公司工作。此时，巡视组引入了各民主党派成员，而不纯粹是中共党员。如果说将这种巡视工作纳入党内巡视制度的范畴不太严谨的话，那么“三讲”教育时期部分地区曾就巡视工作与民主党派合作，就是一个突破了。而到了十八大之后，中央建立了巡视组长库，实行“一次一授权”，巡视组成员配置突出专业对口，巡视组人员“生成”规则再一次被改变，而这些，在党内巡视条例中均未有明确规定，实践再一次突破原有制度架构。

此外，十八大以来， “下沉一级”、“专项巡视”、“抽查领导干部个人财产状况”都是对现有巡视条例的突破和细化。

特别需要指出的是，目前还出现了市一级巡视区、县、村一级的情况，而《中国共产党巡视工作条例（试行）》只规定“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，建立专门巡視机构对下级党组织领导班子及其成员进行巡视监督”。例如今年4月起，温州市就开始实施农村基层作风巡查制度，组建12个巡查组进驻12个县（市、区）和功能区，与县级巡查组携手联动，力图“打通廉政建设最后一公里”，而且浙江省层面也意图将这种制度的经验加以提炼，在全省予以推广。从实践成效看，这样的基层巡视制度对于目前极为泛滥的“小官巨贪”现象有一定的现实意义。但是如此“土生土长”的地方巡视组，其组成人员不可避免在地方工作生活，能不能保持独立和权威就成了最大的挑战。安徽省巡视办主任刘苹曾在接受媒体采访时表示，随着巡视工作不断深入，对于地方巡视组的要求也越来越高，对巡视人员要求“专、兼、广”，但现状是巡视的专业化人才非常缺乏，也缺少相关的系统培训。是否要对如此“基层”的巡视模式予以制度化，就成了一个令人纠结的问题。

如果现在要找一个巡视工作是否走出“摸着石头过河”的历史阶段，或许发挥法治的引领和推动作用巡视工作是一个评价标准。今年6月26日，中共中央政治局召开会议，审议通过《中国共产党巡视工作条例（修订稿）》，就是一个表征，但巡视工作毕竟是一个还在成长的事物，其制度化、规范化还需要一个过程。自上而下的探照固然重要，但自下而上，自外而内的全方位“体检”或许更为有效和稳定。巡视，作为中国当代权力制约体系中的重要一环，在成长，但或许还要经历更顽强的蜕变。