我国扶持人口较少民族政策实施效果调查

刘苏荣

【摘要】通过对贡山县独龙江乡的调查，课题组发现扶持人口较少民族政策在当地的实施效果是比较不错的。但是，独龙江乡的经济社会发展仍然存在一些现实问题，如独龙族群众的经济收入水平太低、特色产业的开发力度不够等。笔者建议，当地政府要大力扶持独龙族群众发展特色产业，并加快推进当地的城镇化进程。

【关键词】人口较少民族 特色产业 城镇化

【中图分类号】D633     【文献标识码】A

独龙江乡概况

我国的人口较少民族是指人口总数在30万以下的28个少数民族，这些民族大多居住在边远地区，当地的经济社会发展水平较低。国务院先后审议通过了《扶持人口较少民族发展规划（2005～2010年）》、《扶持人口较少民族发展规划（2011～2015年）》，提出要深入贯彻落实科学发展观，促进人口较少民族聚居地区经济社会的跨越式发展和长治久安。总的来看，人口较少民族聚居地区的贫困问题和民生问题比我国其他地区更严重。

独龙族是我国人口较少民族之一，其总人口只有5000多人，主要聚居在云南省贡山县独龙江乡。独龙江乡地处横断山脉的高山峡谷地带，西与缅甸接壤，北与西藏藏族自治区毗邻，辖区面积1997平方公里。境内两山夹一江，即东有高黎贡山，西有担当力卡山，独龙江纵贯两山之间，最高海拔4969米，最低海拔1200米，落差非常大。独龙江乡的年降水量在2932～4000毫米之间，为全国之最，森林覆盖率高达93%，动植物保存完好。独龙江乡山高水深，沟壑纵横，形成封闭式的地理环境，加上降雨非常多，导致当地自然灾害频发，严重影响当地群众的生产生活。

独龙江乡是我国独龙族唯一的聚居地，全乡下辖马库、巴坡、献九当、迪政当、龙元和孔当一共6个村委会，41个村民小组。截至2012年底，全乡共有1232户人家，总人口4350人，独龙族人口占总人口的99%，人口密度仅为2.18人/平方公里。全乡有耕地面积2539亩，人均仅0.62亩。

独龙江帮扶工作的实施现状及效果

2010年1月，云南省委、省政府召开专题会议，研究部署了独龙江乡整乡推进独龙族整族帮扶工作，计划从2010年开始，共投入8.6 亿元，分年度实施安居温饱、基础设施、产业发展、社会事业发展、素质提高、生态环境保护与建设六项工程建设，推进独龙江乡整乡推进独龙族整族帮扶工作，通过3～5年的努力，基本解决独龙族群众的温饱问题，实现独龙江乡经济社会的跨越式发展。此后，贡山县成立了以县委书记为组长的领导小组，负责具体帮扶工作的组织、协调、实施和验收。截止到2013年12月，独龙江乡整乡推进独龙族整族帮扶工作取得了很大的进展。

“三年行动计划”六大工程建设完成情况。基础设施工程方面，除了独龙江公路隧道、民族文化旅游特色村和独龙牛养殖项目以外，其余工程已经全面建设完工。在建的独龙江公路隧道累计掘进6644米，占全长6680米的99.46%;产业发展工程方面，5个旅游特色村建设中的普卡旺和迪政当2个村全面建设完成，龙元和钦兰当2个民族文化旅游特色村即将建设完成，巴坡民族文化旅游特色村于2014年4月开工建设;独龙牛养殖完成投放371头。

《2013～2014年独龙江乡整乡推进独龙族整族帮扶实施方案》推进情况。截止到2013年12月底，后两年帮扶资金到位8195.98万元，其中安居温饱附属工程830万元，基础设施配套工程3865万元，特色小镇改造工程3240万元，社会事业完善工程110万元，产业发展巩固工程50万元，素质提高提升强化工程100.98万元。工程推进情况为：

安居温饱附属工程方面，规划建设1000户农户厨房（伙房），县级自筹完成投资530万元，建设完成了木兰当、孔当、龙元和独务当4个安置点136户的农户厨房（伙房），迪政当、献九当、巴坡、王美、肯迪和孔嘎4个项目点286户的农户厨房（伙房）已经开工建设，并完成工程量的60%以上。

基础设施配套工程方面，马库至钦兰当公路完成挡墙、挖方、涵洞的建设工作;6项水利工程，完成白来山洪沟治理工程1项，龙元山洪沟治理工程在建，其余4项计划在2014年4月开工;电力项目，麻必当电站改建工程已经完成了基础开挖、场地平整和引水渠开挖工程。5个行政村通村程控通信光缆工程正在施工。

独龙特色小集镇改造工程方面，完成环境治理1800平方米，种植绿化树20500株，小集镇范围集中种植6000多株各类植物。建筑风貌外观改造工程完成19幢，占总建筑外观改造幢数的47.5%，民族广场完成石板铺设，纪念碑及周围杂草树木完成清理，纹面女中心广场完成砂石土换填及碾压，“独龙江”崖刻艺术完成基础座浇灌，钢结构部分已经焊接。

社会事业完善工程方面，独龙族博物馆文物征集和布展资金已落实110万元，正在开展布展方案设计。交警独龙江中队业务用房完成三楼屋顶浇筑。

独龙江乡整乡推进独龙族整族帮扶工作所取得的实际效果。总的来看，独龙江乡整乡推进独龙族整族帮扶工作已经取得了重大进展。一是初步实现了安居住房的新跨越。91%的独龙族群众入住了新居，并第一次实现了人畜分居，有了水电设施齐全的安居房。二是初步实现基础设施建设的新跨越。首次实现村村通柏油路、有了纵贯南北的电网和通讯网络、有了金融服务网点。三是初步实现产业发展的新跨越。独龙江乡第一次有了设施齐全的旅游接待村，并从当地的旅游收入中分到红利;首次产出大棚蔬菜。四是初步实现民生事业的新跨越。教育设施全面改善，培养出第一个硕士研究生，独龙江乡历史上有了首个敬老院。五是初步实现独龙族群众思想观念的新跨越。培训了独龙江乡历史上首批乡土旅游人才、农业科技人才、建筑施工人才和车辆驾驶员，独龙族群众就业渠道和致富门路多样化，商品经济意识正在不断加强。六是初步实现生态环境保护与建设的新跨越。实施天然林保护工程，推广节柴灶，建设沼气池，森林覆盖率和生态环境保护与建设初步实现了新跨越。

独龙江帮扶工作存在的主要问题

自2010年独龙江乡整乡推进独龙族整族帮扶工作启动以来，其成效显著：平整的柏油路取代了颠簸的土石路，宽敞明亮的砖混结构房取代了低矮阴暗的茅草房，平稳的钢索吊桥取代了令人胆战心惊的溜索。可以说，独龙族群众的生产生活条件有了很大的改善，但是扶持独龙江帮扶工作仍然存在一些不容忽视的问题。

一是独龙族群众在人均纯收入方面仍然处于极低的水平。独龙族群众主要从事山地农耕种植业，以玉米和土豆种植为主。“独龙江乡的耕地有以下特点：一是零星分散，陡坡地多。大部分耕地零星地分布在大于25度的山坡上，耕作层薄，对农作物根系的生长很不利。二是耕地石块和砾石多，影响农作物生长发育和农业科技的运用。三是用地养地矛盾突出，只用不养形成地力和肥力的恶性循环。农作物产量低，有时甚至颗粒无收。”①由于耕作技术落后，农业生产资金投入不足， 加之可利用耕地少、坡度大、土壤贫瘠，很多时候，当地的农耕种植业连最基本温饱问题都解决不了。近十年来，独龙江乡的农村经济总收入和农民人均纯收入呈现出逐年增长的态势。（见表1）但是，如果横向比较的话，我们会发现，独龙族群众的人均纯收入的水平是非常之低的。（见表2）

当前独龙江乡的产业结构单一，收入渠道少，人均纯收入仍处于一个极低的水平。大多数独龙族群众吃粮基本靠退耕还林补助，花钱基本靠农村最低生活保障的补助，显然这不是长久之计，下一步独龙江帮扶工作的重点应当就是如何提高独龙族群众的收入水平这一现实问题。

二是扶持资金过多地集中于基础设施建设工程。截止到2013年12月底，六大工程建设资金累计到位100395.73万元，其中安居温饱工程16024.13万元，基础设施工程77250万元，产业发展工程3922万元，社会事业发展工程2349万元，素质提高工程413万元，生态环境保护与建设工程437.6万元。仅基础设施这一项工程的到位资金就占了资金总数的76.95%，所占比重过大，但基础设施工程只能对独龙江乡贫困问题的解决产生间接影响力。与此同时，能对独龙江乡贫困问题的解决产生直接影响力的社会事业发展工程与素质提高工程的资金却相对偏少，两项工程的到位资金加起来却仅占总资金的2.75%，所占比重太小。

三是独龙族群众的自我发展能力依然很弱。随着独龙江乡交通状况的日益改善和人口流动性的增强，独龙族群众将不得不面对外来人员带来的激烈竞争。目前，贡山县城到独龙江乡的客货运输基本上都是由外地人来运作，乡里的各种商业（包括村子里的小卖部）大多数都是由外地人来经营，真正的本地独龙族群众很少能参与竞争。“当一个民族不能自我发展而不得不经常性地依靠外来的扶持而生存的时候，它有可能不仅在经济上处于弱势的地位，而且在心理上也缺乏足够的自信去面对各种竞争，从而有可能影响其对自身文化的信心。”②笔者在独龙江乡调研时的感受之一就是，很多时候，独龙族群众更像是独龙江帮扶工作的“旁观者”而非“参与者”，这显然违背了独龙江帮扶工作的初衷。

四是对地方特色产业的开发力度不够。独龙江流域优生植被多，有着丰富的草场资源，很适合大力发展畜牧业。“独龙江乡的草场理论载畜量达19860个黄牛单位，且具有较好的连片草场，如龙佐、肯顶牧场，莫切旺、学哇当牧场，斯拉洛牧场，托乌当牧场，梅立王牧场，郎王夺牧场，迪郎当牧场，发展潜力非常大，但目前实际载畜量却仅有1882个黄牛单位。”③虽然有着优质的草场资源，但独龙江乡的畜牧业却长期处于粗放发展的低层次状态，农户缺乏基本的畜牧知识和饲养技能，经济效益比较低下。

政策建议

大力扶持独龙江乡发展地方特色产业。今后应高度重视独龙江乡的地方特色产业发展问题，积极帮助独龙族群众开拓增收渠道，这样才能彻底解决他们的贫困问题，从而使独龙江帮扶工作达到较为理想的效果。比如，独龙江乡有一种当地所特有的养殖品种—独龙牛，独龙牛是半野生半家养的珍贵肉用牲畜，经济价值很高，养殖的人工成本却很低，因此有着广阔的发展前景。“独龙江乡大量的高山牧场未得到有效利用，独龙江乡现有草场8.9万公顷，其中：林间草场1220公顷，疏林草场987公顷，灌木草场4.76万公顷，山地草场3.9万公顷，其它类草场287公顷。这些牧场由于海拔高、气候寒冷、饲草品种少，养殖其他家畜受到严重的限制，而独龙牛的生物学特点又刚好适宜高山牧场的这些特点。”④因此，今后应该充分利用当地的优质草场资源，政府大力扶持独龙牛养殖，做大做强独龙牛产业。

切实提升独龙族群众的自我发展能力。独龙江乡帮扶“六大工程”中的社会事业发展工程涉及教育、医疗卫生、社会保障等方面，素质提高工程主要涉及技能培训方面，这两大工程的实施能直接提升独龙族群众的自我发展能力。鉴于此，笔者建议在独龙江帮扶工作中，要加大对社会事业发展工程和素质提高工程的资金支持力度，而不是只重视基础设施建设。同时，当地政府还要鼓励和支持当地独龙族群众积极参与到帮扶工作中来，努力培养其主人翁意识。提升独龙族群众自我发展能力的关键因素是教育。“根据2010年的人口普查统计数据，当地独龙族群众平均受教育年限仅为5.2年，文盲率高达 33.07%，大部分群众听不懂汉话，归根结底，独龙江乡的经济社会发展水平之所以远远落后于其他地区，最根本的因素还是‘人的因素’，即独龙族的整体科学文化素质的低下。”⑤因此，当地政府要把独龙江乡的教育事业作为帮扶工作的重中之重，致力于提高独龙族人口的科学文化素质以适应现代社会发展的要求，从而大幅度提升独龙族的自我发展能力。

加大推进贡山县城镇化的力度。由于独龙江两岸山高、坡陡、谷深，加之独龙江乡境内的自然保护区面积有1720平方公里，占全乡面积的86%，致使当地群众发展农牧业的空间非常有限，由于交通的不便利，独龙江乡发展旅游业的空间也受到一定程度的限制。因此，要彻底改变独龙族群众贫穷落后的现状，加快推进贡山县的城镇化无疑是一个较好的现实选择，而且从相关统计数据来看，贡山县的城镇化水平非常低，有着极大的提升空间。（见表3）

基于上述情况，笔者建议，今后扶持独龙族的工作应该突破独龙江乡范围，鼓励和支持独龙族群众从独龙江两岸迁移到贡山县城里居住，并转为城镇户口，更多地从事第二、三产业，这是帮助独龙族群众彻底摆脱贫困，并与其他各族群众一起共建小康社会的根本途径。

（作者为曲靖师范学院人文学院副教授;本文系2013年度国家社科基金项目“人口较少民族聚居地区城乡一体化社会救助体系建设研究”课题部分研究成果，项目编号：13XMZ063）

【注释】

①徐乾坤，李永勤，马斐玉：“浅析加快怒江州贡山县独龙江乡独龙族经济的发展”，《云南农业大学学报》（社会科学版），2009年第2期，第40页。

②黄建生等：《社会评估与民族地区发展》，北京：人民出版社，2013年，第99页。

③④余连华：“贡山独龙牛饲养现状与发展潜力”，《云南畜牧兽医》，2013年第4期，第20页，第21页。

⑤杨云红：“独龙族经济社会发展问题初探”，《中共云南省委党校学报》，2011年第6期，第35～36页。

责编/张晓