经费匮乏制约控烟执法效果

郑旭

经费不足或严重短缺，客观上影响了执法人员控烟执法实施的积极性。这导致了大部分区县级的控烟执法工作出现脱节现象，使控烟执法的效果大打折扣。

7月8日，《15个“无烟城市”控烟工作政府信息公开申请公益行动报告》（下称《行动报告》）在京发布，这是迄今为止国内首份针对控烟领域政府信息公开情况的“民间版”报告。

“我们要是想通过了解掌和掌握‘无烟城市’控烟执法方面的相关数据，分析这些城市在控烟工作中的利弊得失、总结经验与不足，希望能为国家无烟立法提供有参考价值的调研数据，让更多的国民受到无烟保护。”此次公益行动组织者、北京市义派律师事务所主任王振宁在接受《民生周刊》记者采访时说。

据他介绍，自2006年1月《世界卫生组织烟草控制框架公约》（以下简称《控烟公约》）在我国生效后，国内城市无烟环境立法呈现了积极态势，受到法律保护的民众已占全国人口总数的十分之一。在此背景下，国务院法制办于去年11月公布了国家卫计委提交的《公共场所控制吸烟条例》，“这标志着全国性无烟立法已被提上了正式工作日程。 ”

围绕《行动报告》，应邀出席当天发布会暨控烟研讨会的多位业内专家也就控烟立法提出了自己的观点和谏言。

有专家认为，在开门立法、提高立法民主性与透明度的基础上，应以建设法治政府为目标，在完善控烟行政执法机制、创新行政执法能力的同时，还应强化行政执法经费保障力度，进而从根本上提高控烟执法效率。

三成 “无烟城市”未开控烟罚单

发布会上，王振宁向与会专家及媒体介绍说，此次公益行动自今年4月2日起发出政府信息公开申请书至2015年6月10日历时两个月，申请的信息全部符合《政府信息公开条例》要求，且属于各地无烟立法中有明确规定的事项。

“在综合各地无烟法律及其实施条例、细则后，我们共提出了14项政府信息申请，发出政府信息公开申请书145份，设计了186项申请内容，对7个单位发送了书面沟通函。”他说。

作为申请对象，此次公益行动前，义派律师事务所共圈定了北京、上海、广州、深圳、天津、杭州、哈尔滨、长春、南宁、西宁、银川、兰州、唐山、鞍山、绍兴等15座实施了公共场所禁止或控制吸烟的地方性法规、政府规章的城市。

通过反复沟通，除了长春和鞍山外，行动发起机构最终在法定期限内获得了13个“无烟城市”的答复，“答复率为80%。”

《行动报告》显示，唐山、绍兴、南宁等无烟城市没有对场所发放过监督意见书或警告书；而唐山、绍兴、南宁、银川等无烟城市从未对场所和个人开出过罚单；所有“无烟城市”中，唯有上海市曾对8家机关单位、4名机关工作人员进行了处罚。

另据《行动报告》统计，控烟条例实施前就制定了相关法律法规的城市占全国15个无烟城市的47%。

其中制定了相关法律法规（包括通知）的城市中，西宁市制定的法律法规最多，多达12份文件。条例施行前进行过评估、调研的城市占全国15个无烟城市的27%。公开创建无烟机关单位信息的城市占全国已实施条例的13个无烟城市的54%。告知了执行条例部门、联系方式等信息的城市占全国15个无烟城市的67%。

需要提及的是，《行动报告》发现，接到过控烟举报电话的“无烟城市”仅占全城市总量的38%，其中兰州市、绍兴市、银川市、南宁市4个城市接报率为零。

行动发起机构还发现，在15个“无烟城市”中，只有上海市主动在网站上公开了控烟信息；杭州市、深圳市、北京市虽然也对控烟信息进行了主动公开，但信息不够全面。

北京控烟力度尚可难点较多

作为此次公益行动的申请对象之一，北京虽是最晚一座制定并实施控烟条例的“无烟城市”，但就条例实施后的阶段性效果而言，北京市控制吸烟协会办公室主任刘辉在当天发布会暨控烟研讨会上透露说，世界卫生组织给北京的评价是“取得了令人鼓舞的初步成效”。

刘辉说，自6月1日《北京控制吸烟条例》实施一个多月来，全市卫生监督机构共出动15812人次进行监督检查，发现不合格单位2049户次，责令整改2047户次，有40家单位因整改不到位被处罚，累计罚款金额达8.9万元 。处罚违法吸烟个人90人，罚款4800元 。执法人员劝阻违法吸烟771人次。

不仅如此，北京市工商行政管理部门还查处了一例未经审批擅自發布烟草广告的行为案件，罚款1万元。市城管局也处罚了21起乱扔烟头行为，罚款760元。

尽管北京控烟力度空前，但刘辉同时也坦言，外来流动人口控烟工作难度大、无主责公共空间等控烟难点多、执法任务量大人手少等问题给让控烟执法工作面临难度和挑战。

根据北京市疾病预防控制中心、首都医科大学公布的一项对北京吸烟现状调查的结果显示，北京市成人吸烟率为23.4%。由此推算，首都约有419万吸烟者。

“400多万的吸烟者，130万至170万的社会组织（单位），而全市有卫生执法证的人员才1000多人，而且都有各自原来所承担的卫生监督任务。”

刘辉指出，按照规定，接到投诉，控烟执法人员要在7至15天内进行处理并给投诉人回复。“目前平均每天100多个电话的投诉，执法力量根本达不到。”她说。

执法模式影响执法力量配置

相比北京，其他“无烟城市”不仅存在因控烟执法力量单薄而出现执法鞭长莫及的执法难题，有些城市也出现消极执法的现象。究其直接原因，有专家认为，这与目前使用的执法模式不无关联。

“我们发现，在15个城市中，单一或联合执行控烟条例的行政执法人员配置参差不齐，但总量相对偏少，绍兴市3人、唐山市9人、上海市36人、银川市68人、天津市1200多人。”王振宁说。

据《民生周刊》记者了解，我国城市控烟执法工作主要有两种模式，一种是以北京、杭州等城市为代表的以卫计部门牵头工作的单一部门执法模式；另一种是以上海、广州等城市为代表多部门联合执法模式。

以专家身份出席当天控烟研讨会的国家控煙立法专家组成员、中国疾病预防控制中心研究员杨杰曾在“无烟城市”调研后，就两种执法模式的执行效果做过比较分析。他发现，在实际操作过程中，两种模式体现了各自优点，同时也暴露了各自的不足。

杨杰指出，相对于多部门联合执法，单一部门执法模式的优势是避免了多部门在执法中相互攀比的现象，不仅有利于对执法人员的有效调动，及时发现并解决执法中出现的问题，同时也更易于统一执法标准。然而，这种模式也存在执法力量不足以及卫生行政部门对相关场所控烟执法威慑力不够等问题。

不仅如此，单一部门执法模式需要组建一支独立的执法队伍来承担控烟执法工作，因此需要政府在人力、物力方面有较大投入。

相比之下，虽然多部门共同执法模式是利用各部门现有的执法队伍来承担不同场所的执法工作，因此可以有效地解决单一部门模式存在执法力量不足、威慑力不够等问题，但如何充分调动各部门协同作战的积极性，全力投入控烟执法工作，是目前应用该模式的“无烟城市”没有解决好的问题。

“在一些城市中，卫生以外的部门有据可查的控烟执法巡查次数少之又少，就可以解释为什么还有至今没有开出一张罚单的‘无烟城市’。”杨杰分析说。

应强化控烟行政执法经费保障

除了得出受执法模式影响，各个城市控烟执法人员数量差距较大的结论外，在整理各个“无烟城市”的答复时，行动组织者还发现，除天津外，其他“无烟城市”均无控烟专项财政经费。《行动报告》因此在“对控烟工作的建议”中，呼吁“无烟城市”要强化控烟行政经费的保障。而这样的呼吁也得到了与会专家的支持。

“我们发现，虽然15座‘无烟城市’都投入了一定数量的经费支持控烟执法工作，但很多城市并没有将控烟行政执法经费纳入常规的财政预算中。”王振宇说。

北京市控制吸烟协会办公室主任刘辉介绍说，宣传费、执法人员的培训费、民意调查费、投诉举报电话的设置、培训和人工费，以及执法装备等费用是控烟执法经费的组成，然而这笔经费确实不包括执法人员的工资、加班补助等行政执法经费。

对此与会专家杨杰指出，从全国看，城市控烟经费来源主要有两部分，一部分是政府财政控烟的专项经费，另一部分是控烟项目的资助费，主要来自社会。相关经费的支出主要在宣传、培训、工作协调等方面，行政执法部门在原财政基础上没有增加控烟执法经费预算。

杨杰分析认为，城市控烟行政经费投入不足主要是因为有些部门没有当年预算；地方经济落后导致的财政预算不足；有关领导没有给予控烟工作高度重视等几个原因。

“领导不重视，一些城市的一些部门没有将控烟执法工作列为专项或者常态化执法重点。而经费不足或严重短缺，又客观上影响了执法人员控烟执法实施的积极性。这导致了大部分区县级的控烟执法工作出现脱节现象，使控烟执法的效果大打折扣。” 他强调说。

为此，在当天发布会暨控烟研讨会上，专家们一致认为，在开门立法、提高立法民主性与透明度的基础上，应以建设法治政府为目标，在完善控烟行政执法机制、创新行政执法能力的同时，还应强化行政执法经费保障力度，进而从根本上提高控烟执法效率。

除此之外，面对法规制定之后很多部门执法积极性很高，出现立法不执法的情况时，不仅需要建立问责机制，还应推动各个城市立法执法过程中，逐渐建立有关信息公开举报、发布的平台，随时更新所有立法、执法数据，最终实现全民参与的控烟模式。