民间救援，走出“野蛮生长”

王煜

2015年3月22日，合肥，一架直升机坠落水库。中国灾害事故救援通常以消防、军队为主力，民间救援力量近年逐渐活跃。

武汉“两江四岸”，自2010年以来，一支完全由市民志愿组成的救援值守队伍成为激流中生命的守望者。仅2014年，志愿队就救起200多人，有60多位队员因此获得见义勇为表彰。近日，这支民间救援队被中宣部、中国志愿服务联合会共同授予“时代楷模”称号，成为全国重大先进典型。

这让民间救援队这个群体再次进入人们的关注视野。源于草根，却凭着对生命质朴的关爱，闪烁出耀眼的光芒——近年来，由普通人组成的民间救援队，正在各个救援领域扮演越来越重要的角色。然而，数量众多、良莠不齐、成熟度不高的整体现状，使得民间救援发展的路径变得难以确定。

发展联盟还是做强自身

2008年汶川地震之后，中国的民间救援力量进入了迅速发展、遍地开花的阶段，各种类型、不同规模的民间救援队纷纷涌现，虽然没有精确的统计数据，但业界普遍认可的是，目前全国的民间救援队数量已超过350支，并且还在持续增加中。

幅员辽阔、灾难多发是我国的基本国情，面对这样的情况，任何一支立志有所作为的救援队都不可能凭一己之力孤立地完成不断出现的救援任务。如何做大做强？建设联盟、搭建平台是民间救援志愿者们的常见选择。

2009年5月12日，汶川地震一周年纪念日，壹基金救援联盟成立。以建立联盟的形式来为民间救援服务，这个建议来自壹基金救援联盟总干事蒋怡李。在他看来，大量的民间救援队一直处于自生自灭的状态，存在特别大的生存问题。救援是一个小众和专业的活动，市场很小，这导致很难有一个健康的机制能让它运转起来。

蒋怡李从2007年开始就做公益救援的制度设计，最后，他没有选择建设一支转战各地的“精英救援队”，也没有采用庞大的金字塔型的全国管理模式，他认为这样会形成垄断。“一旦形成一种所谓的垄断规模，就一定会制约事情本身的发展。所以我们还是决定采用联盟的方式。这样一来，壹基金不会强调自己，公益机构做的工作应该是扶植地方的救援队成长起来，而不是变成一个统一的品牌。”

救援联盟成立后，在全国各地的历次地震、水灾等灾害中均发挥了积极作用，不仅能应对各地区的紧急救援任务，还能协调完成跨省的救援工作。

目前，壹基金救援联盟已成为全国规模最大的公益救援联盟，覆盖了全国30个省区，最高峰时有282支队伍近5000名成员。这意味着大量的联盟成员其实是有多重身份的。在这种相对松散的体制下，相同的价值观成为联盟对成员最重要的认证标准。

蒋怡李认为：发生紧急事件后，各个救援队分别是什么风格、什么样的做事方式、哪些行哪些不行，很难用技术指标去衡量，这些都只有合作的时候才能够发现彼此的性格。所以联盟的成员一定要找大家合作过、而且互相买账的救援队。“实际上最后你会发现脾气相投很重要。”

同样也要重视价值观的统一，但国内民间救援的另一巨头——蓝天救援队在发展路径上有不同的选择。他们采取的是在全国各地建设分队，统一品牌、统一标志、统一风格、统一管理的方式。在今年初制定的蓝天救援《阜阳公约》中明确提出：“蓝天救援队总部与全国各地蓝天队伍的关系是直属管理关系，不是联盟关系。蓝天各地申请建队由总部派出联络官进行审核和考察，符合蓝天建队标准经批准可以建队，授权合法使用蓝天救援队名称、标志物，并执行蓝天各项管理制度，坚守蓝天救援队发展理念。”

《阜阳公约》同时明确，蓝天救援队总部平时不干涉各分队的常规运作，但在进行统一救援时要求分队服从总部和前线指挥部的调度指挥。

蓝天救援队2007年由一批热心于社会公益事业的户外运动爱好者志愿发起，汶川地震后，团队逐渐壮大、正规化、专业化，从单一的山野救援转向自然灾害和事故综合救援。蓝天救援队目前已在全国除港澳台外的所有省区建有分队，下属分队总计108支，队员总数超过2万，每年总计救援逾1000起。作为单一的民间救援品牌而言，蓝天无疑是全国最大、最专业、名气最响的一个。

2014年，义乌民间紧急救援协会“高调”亮相，“土豪”装备让其他民间救援队好生羡慕。

其实，蓝天也做过联盟的尝试。2008年初，蓝天曾发起建立了中国紧急救援联盟，但近些年来，该联盟已不太活跃。蓝天救援队创始人之一、总队长张勇（网名“远山”）告诉《新民周刊》，蓝天的目标是推动中国民间应急救援体系的建立，这光靠蓝天一家的力量是无法达到的。“我们并不是不做联盟了，而是目前精力不够、力量还不够大，等蓝天自身发展得足够好足够强时，才可能有效地去建设联盟。”

在暨南大学应急管理系主任卢文刚看来，蓝天救援队的组织化程度和治理水平比较高，这种紧密型的结构容易统一力量、快速反应，而灵活的反应和行动能力正是民间救援相对于政府救援最大的优势。他提出，联盟形式的联合最需要注意的是要建立对入盟队伍的规制，“要有一定的技术标准来作为硬约束，否则救援联盟有成为联谊俱乐部的危险”。

中山大学中国公益慈善研究院学术传播总监周如南则认为，在当前“去中心化”的互联网思维标准下，“松散并不是一件坏事”。他认为，中国民间救援的發展模式还处在探索过程中，两种模式都有可取之处：统一管理能加强专业性，而联盟有利于整合更多资源。二者可以同步发展，最终都能为行业的成熟贡献有益的经验。

资金和地位从何而来

2架总价值1100余万元的罗宾逊R44直升机，水陆两栖车、越野救援车、冲锋舟、进口生命探测仪等装备一应俱全……2014年，义乌民间紧急救援协会“高调”亮相，“土豪”装备让其他民间救援队好生羡慕。尤其是直升机，每小时飞行成本在2万元左右，每架每年的维护费高达100万元。该紧急救援协会由当地100多位企业家联合发起，以上装备都是他们的个人捐赠。

要知道，绝不是每个救援队都像义乌的同行般“不差钱”;相反，由于民间救援队具有明显的公益性质，救援是完全义务、免费的，救援行动中的一切花费都要由队员个人自行承担，其中耗费最大的就是各种专业的救援装备。全指望多金的队员出资显然不现实。钱该从哪儿来？

“官民结合”是一条路径。卢文刚建议，民间救援队可以与政府或具有官方背景的机构合作共建，从而获取来源规范的资金支持，这种合作能力是必须重点培养的。实践中，蓝天救援队的一些地方分隊就是这么做的，例如，蓝天救援队北京分队就与当地红十字会合作，登记注册为北京市红十字蓝天救援队，成为国内第一家在民政部门注册的民间救援队。中国红十字总会、北京红十字会、中国国家救援队等为蓝天组织了多场大型的专业救援培训。北京市民政局、少工委、红十字会等以“政府购买服务”等形式提供了资金和装备支持。

张勇告诉《新民周刊》，紧急救援本身是政府等部门的工作，在它们本身力量不够或者不方便行动的情况下，也会主动地来找蓝天合作。“各地的红十字会、民政、人防、安监、团委等等组织，都有和我们建立合作关系的。”

而且，政府花在支持民间救援的钱已经有了更明确、规范的依据。2014年12月15日，财政部、民政部、国家工商总局联合印发了《政府购买服务管理办法（暂行）》，自2015年1月1日起施行的该《管理办法》明确了政府购买服务的原则和重点，指导性目录也更加细化具体，有利于鼓励和引导社会力量参与进来，形成改善公共服务的合力。

“突出公共性和公益性，是政府购买服务的一个基本原则。特别是与改善民生密切相关的领域，有利于转变政府职能的项目，将予以重点考虑、优先安排。”财政部相关人士分析说。

周如南认为，《管理办法》的出台正是民间救援队更多申请政府购买服务的良好契机。他还指出，单个公益慈善基金会专门出资或者多个基金会成立联盟来支持民间救援队的发展，也是解决救援队财源的一种有效方式。例如2013年成立的蓝豹救援队，就是由中国社会福利基金会设立的直属救灾救援队。

2014年8月04日，山东省青岛市，青岛红十字蓝天救援队队员准备登机。

其实，来自企业的赞助更是不可忽视的。张勇坦言，蓝天救援队也很欢迎企业的赞助，但是对方必须出于公益目的，不能附带任何的冠名、广告或形象展示要求，这一点也写入了《阜阳公约》。他的担心在于，一旦和商业利益传播挂钩，民间救援队容易迷失方向、改变最初纯粹的公益性质。

而在卢文刚和周如南两位学者看来，企业对民间救援队进行赞助的同时寻求自身品牌的露出和传播，是合理的需求。“生存所需资金对民间救援队而言是很重要的现实考量。”卢文刚评论，只要拿捏好分寸，公益目的与市场化手段的结合、兼顾与妥协是必要的。”周如南提出：蓝天对商业赞助的顾虑源于当前国内整个公益的生态环境不够健康;其实，“社会企业”这样的公益概念已在国内逐渐实践，如果公益组织本身就可以产生经济利益，那与其他的企业进行利益交换也并无不妥，关键在于要符合规范，不必因噎废食。

除了资金，还有地位。汶川地震后，国务院办公厅颁发了《关于加强基层应急队伍建设的意见》，倡导积极动员社会力量参与应急工作。2010年9月1日开始施行的《自然灾害救助条例》则明确将民间紧急救援看作自然灾害发生后一股重要的力量，从而使民间救援志愿者的行为有了法律和制度的保障。

另一方面，近年来国家民政部门“松绑”包括公益组织在内的民间组织的注册，使得不少民间救援队可以顺利地解决合法身份问题。卢文刚认为，国家对民间组织“宽进严管、厚爱重托”的原则尤其适用于民间救援队。“严管”在于救援领域本身的专业性，政府需要履行监管和引导责任;而与民众的生命安全密切相关直接决定了“重托”的分量。

不过，张勇指出，目前的实践中，国内的救援一般由各地的应急办牵头，组成单位多是政府机构，民间救援并不是常任单位，这就导致民间救援缺少在救援行动中的话语权。相比之下，美国救援协会同属民间组织，但已经成为政府救援体系的一部分，可以第一时间共享信息、获取各种支持。

2015年3月，贵州剑河县地震后，壹基金联合救灾项目组工作人员在帐篷学校对儿童普及灾后卫生健康知识并通过游戏互动舒缓儿童在灾后可能引起的心理压力。

民间救援如何专业化

无论是在学者还是从业者眼中，国内民间救援队在发展程度、专业水准上的良莠不齐都是一个绕不开的现实问题。并且，救援的不少领域在国内并无既定标准，该怎么做都需要救援人自己去摸索。“例如直升机航空救援，在全国从事这项救援的民间人士可能总共都不超过一百人，就更没有认证的标准了。”

张勇在蓝天救援队网络的建设上力求探索出一套标准化的架构来，例如设立400应急电话，建立秘书处、指挥中心、后勤中心等。在救援领域方面，蓝天救援队已经从最初的山地救援拓展到包括山地、水面、空中、洞穴、城市等多种环境下的救援，救援设备也已全面涵盖水陆空。

除了紧急事故救援，蓝天救援队还在海滩、河滩、山林等地义务巡视，并为大型体育赛事提供通信、医疗、救援等保障。尤其值得一提的是，2015年，蓝天志愿航空队开始正式为首都重大节假日提供直升机志愿巡航;同时，从今年开始，蓝天所有分队承诺为公众提供免费水上打捞遗体服务。

蓝天救援队已经走出了国门。2013年11月20日，8名蓝天救援队员代表中国红十字国际救援队参加了菲律宾超强台风“海燕”的灾后救援工作，这是中国民间组织90年来第一次代表中国参与国际救援行动。2014年9月，蓝天又两次赴缅甸协助当地进行登山失踪人员和失联直升机搜救。在张勇看来，除了官方救援队之外，民间救援队应该成为“中国人道主义外交的第二张牌”。

以上种种，在张勇眼里都是蓝天对标准的一种摸索，他尝试让蓝天成为救援领域的“民间国家队”，“国家队”是榜样，是其他救援队的标杆。

卢文刚提出，民间救援领域非常需要“枢纽型”组织，也就是抚育、培养以及协同同类组织发展的组织。在社会其他领域，团委、工会、妇联都是这样的组织;而在民间救援领域，这个任务就该交给大型救援队或救援联盟。无论是总部建立分支单位还是联盟对成员的互助，都是一种公益组织的孵化过程。而这种孵化也正逐步走向专业化。

周如南认为，像蓝天救援队和壹基金救援联盟这样的组织就是将来该领域里行业协会的雏形。在他看来，国内的民间救援行业还存在一些不规范的状态，竞争还不够充分。“如果以社会市场的理论看来，公益组织就是为民众提供社会公共产品和服务的，那么应该是买方市场，即让公众来选择和决定哪些组织可以留在市场里。”

他同时提出，政府不能缺位，应该把握导向，并在合适的时机制定民间救援的行业标准和准入门槛等。

大数据在民间救援的应用也是加速其专业化的重要助力。在2014年的云南鲁甸地震中，“益云救灾地图”开始进入人们的视野。这是民间救援人士开发的一款信息共享平台，目的是解决灾害救援中供需信息的不对称问题。由灾民、救援队或其他人士在网络平台发布救灾需求信息后，益云后台的专门团队将对信息进行真实度审查后发布，并实时更新进度;如有救援力量决定针对某个信息采取行动，也可以发布在平台，避免重复救援。

在周如南看来，益云的应用难度不在于网络技术本身，而在于其有效信息的来源其实主要依靠的是民间救援队，而这些救援队却可能因为门户之见、利益之争，不一定有动力分享救援信息。事实是，不同的救援队之间、不同的救援联盟之间、同一联盟内部都存在沟通不畅的问题，“是我好不容易发现的信息，为什么要白白告诉别人”的观念不同程度地存在着。专业化的诉求，首先要解决的最大问题可能还是救援观念本身。

其他国家或地区的民间救援组织发展形式

中國香港：救援组织享受政府财政拨款

香港的院前急救体系由政府直属的香港消防处救护总区、香港医疗辅助队和非政府组织如香港圣约翰救护机构、香港红十字会等共同组成。这两类急救组织每年均享受政府财政的全部或部分拨款，共同承担全香港的院前急救和民众的避险逃生、自救互救培训等工作。

在香港非常著名的民间救援队就是香港民众安全队简称民安队，是香港保安局下的辅助制服部队。民安队的核心成员是20多名属于政府公务员的专职队员，但参与的志愿者多达3600人，还有 3200多名12岁到17岁的少年团成员。香港政府每年为民安队拨款7000万港币。平时志愿者轮流在民安队值班，不领薪酬只拿补助，原雇工单位不扣工资，这些条文已经以法律的形式确定下来。市民如果野外遇险，只需拨打紧急电话999，民安队就会立即出动进行救援。

澳大利亚：救援成员按国家标准培训

澳大利亚政府对应急救援工作高度重视，不仅有完善的法律法规体系，而且有专门的政府机构、社会团体、专职人员和大量志愿者参与应急救援工作。

在澳大利亚政府应急机构人员很少，如澳大利亚联邦政府海事局在全国设立40个直属机构，仅有240人费用由政府承担。各应急机构与企业和民间实体的救援力量签订协议，发生突发事件时政府应急管理中心协调各类资源实施救援。应急救援的基础设施和专用救援装备主要由联邦政府和州政府承担。

各类应急救援机构中职业救援人员很少，救援中主要依赖成千上万的训练有素的志愿者，所有的志愿者都必须按照国家标准进行培训，掌握各种救援技能，取得全国通行的资质，政府应急管理机构为志愿者提供必要的救援装备。

美国：救援协会成员全是志愿者

美国救援协会为全国性组织，成立于1950年，各州都有它的分会，救援协会所有成员全是志愿者。

美国各州的救援协会均设有多个救援中心。在业务上救援中心归地方警察局领导。求救的电话号码也是911。每个救援中心每天都有一人值班，遇有求救时值班员一般要通知25名左右的志愿者，要求至少有10人到达现场参加救援。

美国的救援协会是全社会安全保障体系的一部分并得到政府的“优惠”政策——救援协会、救援中心的办公地点由政府提供;救援协会购置车辆、器材等享受免税;救援志愿者参加培训和救援工作时，他所就职的部门须无条件支持，不扣薪水;援助工作与军队、警察、保险、医疗等部门密切合作，救援中广泛使用的直升机由军队提供，救援狗由警方提供。