百亿扶贫资金去哪了？

乔宠如

随着“2020年全面建成小康社会”这一时间节点的临近，人们似乎发现，尽管扶贫资金投入越来越多，减贫效果却不尽如人意。2010年，中央财政安排专项扶贫资金222亿元，以后逐年大幅增加，2014年达到了433亿元，4年几乎翻了一番。而减贫人数却由2012年的2301万人，只下降到了2014年的1232万人。

减贫效率何以降低如此之多？扶贫资金的使用和管理是否存在问题？在“十三五”规划提出的“5年内592个贫困县全部摘帽”的宏观愿景下，扶贫资金又该如何使用？

扶贫资金变成了唐僧肉

在广西壮族自治区南宁市马山县古零镇，李荣光是一个传奇人物。

1957年，李荣光出生于马山县古零镇弄拉屯。这里是全国石漠化最严重的地区之一——土壤流失、岩石裸露、难以涵养水源，自然条件极其恶劣。全屯20余户人家散居在大小不同的10多个山头上，多年来，仅能通过在贫瘠的山地上种植玉米、采伐山上林木及野生药材贱卖贴补家用，生活极为艰苦。

在穷山恶水中成长起来的李荣光依然选择了“靠山吃山”，但“吃法”与众不同。他收过废品、卖过冰棍、跑过长途运输，又乘着国家发展种植业的东风，培育出了嫁接龙眼和扁桃树等，积累了千万财富。

在李荣光看来，尽管弄拉屯位于石山地区，但由于多年来封山育林，山上树木葱茏，生态资源保护得比较好。因此，他建议村民不要再采伐山上野生的树木和药材，而是在山腰和山脚种植金银花、枇杷、桃子等经济作物。依靠“山顶林，山腰竹，山脚药、果，地上粮，低洼桑”的发展策略，到2010年，弄拉屯村民人均年收入达到5000元，远高于马山县的平均水平，终于成功实现脱贫。

扶贫进入攻坚期：

资金投入翻番，减贫效果变差

像弄拉屯村民一样，改革开放以来，中国共有将近7亿贫困人口摆脱贫困，减贫成就举世瞩目。

但是，随着“2020年全面建成小康社会”这一时间节点的临近，人们似乎发现，尽管扶贫资金投入越来越多，减贫效果却越来越差。2010年，中央财政安排专项扶贫资金222亿元，以后逐年大幅增加，2014年达到了433亿元，4年几乎翻了一番。而减贫人数却由2012年的2301万人，只下降到了2014年的1232万人。

减贫效率何以降低如此之多？扶贫资金的使用和管理是否存在问题？

南京大学政府管理学院教授林闽钢告诉《经济》记者，“十二五”期间，我国区域性扶贫开发工作进入攻坚阶段，贫困人口主要集中在自然条件差、基础设施薄弱、社会事业发展程度低的少数民族地区、大石山区、边远山区、干旱缺水地区、资源匮乏地区和水库移民地区等。这些地区自我发展能力弱，脱贫成本高、难度大，已脱贫的群众也极易因灾因病因市场风险等因素返贫，因而减贫人数相对有所减少。

中国人民大学农业与农村发展学院教授、反贫困问题研究中心主任汪三贵则分析指出，中国此前之所以能够在短时间内实现大量人口脱贫，最主要的原因是改革开放以来经济的持续增长和较小的收入分配差距。“我国贫困人口减少，很大一部分发生在上世纪80年代早期。越到后期，收入分配越不平等。依靠经济增长减贫就越困难。”

扶贫资金的使用效益也受到收入分配因素的影响。“上世纪80年代中期以来，我国开始有针对性地大规模扶贫，出了不少钱，确实促进了贫困地区的发展，缩小了贫困地区和其他地区的相对收入差距。但是，这些投资的收益在贫困地区内部没有得到平等分配。”汪三贵告诉《经济》记者，很多扶贫项目推进后，贫困地区相对富裕家庭的受益更多，“人均收入增长了，但真正穷的家庭，受益反而比较小”。

扶贫资金问题频出：

虚报冒领、私设“小金库”

除了上述因素对于扶贫工作的影响外，多地审计部门还审计发现，扶贫资金的管理和使用确实存在一系列问题。

贵州省审计厅对贵州20个贫困县2011-2013年扶贫资金的审计发现，20个县虚报冒领、私设“小金库”、挤占挪用等违规违纪使用扶贫资金高达7.6亿元；海南省审计厅对三沙市以外的18个市县2011-2013年扶贫资金中的生产发展资金和项目管理费的专项审计发现，在扶贫物资采购、发放、管理费用使用等方面均存在许多突出问题，违纪违规使用金额达到1.97亿元……

在“贫困人口基数大且近年来脱贫任务完成较好”的广西壮族自治区马山县，扶贫工作同样问题不少。国家审计署在其针对马山县扶贫工作的审计报告中写道：该县认定的扶贫对象中，有3119人不符合扶贫建档立卡标准，其中有343人属于财政供养人员，有2454人购买了2645辆汽车……为完成上级下达的任务，该县2014年度将人均纯收入低于国家农村扶贫标准2736元的608户、2272人认定为脱贫……截至2015年7月底，该县财政扶贫资金专户结转结余9234.14万元，占该县2014年度公共财政收入的43.73%，导致百香果种植等多个产业扶贫开发项目和贫困村沙石屯路等基础设施建设项目推进缓慢，影响了贫困村整村推进和产业扶贫到户等扶贫政策实施效果。

而据《法制日报》报道：从2013年至2015年5月，各级检察机关共查办涉农和扶贫领域职务犯罪28894人，占同期检察机关立案查办职务犯罪总人数的22%。扶贫问题的普遍可见一斑。

汪三贵也告诉《经济》记者，马山县的问题并不少见。“一些很明显不符合穷人特征的人，比如说吃财政饭的、在城里有车的，他们被识别进来，显然是把关不严，肯定也有一部分是出于人情关系。而一些地方为了完成脱贫指标，也可能会出现虚报脱贫人数的情况。马山确实不是个例。至于审计署指出的第三个问题，‘反腐’以来，很多部门都没有‘花钱’的积极性了，怕事情做了以后出问题，所以很多资金都用不出去，这也不仅仅是扶贫部门的问题。”

林闽钢则指出，我国的扶贫开发工作总体上经历了“从不规范到规范、从粗放到精细化管理”的阵痛过程，类似广西马山的情况在不同扶贫发展阶段或多或少都存在。“这既是一种失职与渎职，也存在懒政怠政的嫌疑，要及时纠正，并有针对性地加强管理。”

那么，扶贫资金的问题应该如何纠正？又该怎样加强管理？扶贫资金应该怎么花？