专家解读《京津冀协同发展规划纲要》看点

王红茹

4月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过《京津冀协同发展规划纲要》（下称“《规划纲要》”）。尽管全文还未公布，但是这一消息已经给外界展开了足够多的想象空间。

会议指出，推动京津冀协同发展是一个重大国家战略。战略的核心是有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。

会议强调，要坚持协同发展、重点突破、深化改革、有序推进。要严控增量、疏解存量、疏堵结合调控北京市人口规模。要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。

国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成向《中国经济周刊》记者表示，“《规划纲要》的出台，北京、天津、河北还是比较兴奋的，意义也非同小可。”《规划纲要》具有里程碑意义，说明京津冀的协同发展正式成为国家战略，京津冀的合作也开始步入实施阶段，对于促进京津冀三地的产业结构升级以及加快发展都将发挥重要作用。

北京的非首都功能有哪些？

4月30日召开的中共中央政治局会议指出，推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，战略的核心是有序疏解北京非首都功能。

什么是北京的首都功能？2014年2月，习近平总书记在北京考察时，就推进北京发展和管理工作提出要求，指出要明确城市战略定位，坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能，深入实施人文北京、科技北京、绿色北京战略，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。

什么是非首都功能？北京大学政府管理学院副院长李国平认为，非首都功能主要是指部分相对低端、低附加值的经济管理功能和服务功能，毕竟北京不仅仅是一个首都，还有2000多万人口，不能把经济功能都疏解掉，所以经济功能有必要存在，只是将影响首都正常职能发挥的产生污染的传统制造业和一批中心城区批发市场等往外疏解。

据记者了解，在京津冀协同发展的核心问题上，各地曾各执一词，意见不一，都想为本地争取更高的地位和利益。

“京津冀的关系，说到底，不是三方关系，而是中央与京津冀四方的关系。没有中央参与，结果就很难预料。”河北省委省政府专家咨询委员会副主任、省社科院经济研究所所长薛维君向《中国经济周刊》记者表示，有高层出面显然更加容易协调。

自2014年2月26日，习近平总书记在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报，并强调，京津冀协同发展意义重大，对这个问题的认识要上升到国家战略层面，到4月30日中共中央政治局召开会议审议通过《规划纲要》，用了一年零两个月的时间。

“（这个时间）算是比较快的。因为涉及到跨行政区，利益关系都要反复征求意见，要花比较多的时间。”李国平说。

有媒体报道称，《规划纲要》由京津冀协同发展领导小组组织编写，该领导小组下的办公人员由北京市、天津市和河北省的发改委副主任，以及交通运输部、环保部、民航局等相关部门人员组成。

而编写《规划纲要》的保密程度也前所未有，一位知情人士告诉《中国经济周刊》记者，《规划纲要》编写时进入了高度保密阶段，即便进入征求意见阶段，相关地方只能看到涉及各自相关工作的部分，无法得知其他内容。

交通一体化：

打通“断头路”是任务之一

4月30日的中共中央政治局会议强调，要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。

肖金成告诉《中国经济周刊》记者，据其了解，《规划纲要》未来将出台的细则比较详细，比如交通一体化就谈到了要解决“断头路”。

什么是“断头路”？不同地区、不同等级（高速路、等级路、农村公路）之间不能接通的公路，就叫“断头路”。

有人形象地将公路比作电脑，单一电脑的配置再高，如果没有联网，也无法真正实现其功能和价值。有媒体报道，据河北省交通运输厅统计，河北通往京津两地的“断头路”，总里程达2300公里。有专家曾把这2300多公里的“断头路”形成原因归结为“话语权不对等，市场机制欠缺，缺乏区域发展的观念”。比如位于天津武清区的大王古庄镇，距离京沪高速只有4公里，却修了整整一年，原因只是其中200米位于河北廊坊境内。

“断头路”也让北京市长王安顺颇为头疼。有媒体报道称，2015年1月24日，王安顺在参加北京人大会议代表团审议时表示，“我刚来北京工作时遇到过这样的问题：有人不愿意把与河北的‘断头路’接起来，就是怕接起来后，从河北进京会更快、更方便。”

打通这些“断头路”，北京的态度坚定、明朗。北京市长王安顺在作政府工作报告时曾表示，北京将积极推动京津冀协同发展，并抓好对京沈客专、京张铁路、京台高速等跨省市铁路、高速公路和国省干线公路建设，打通一批“断头路”。

在京津冀协同发展的大势下，如何打破地域、行政壁垒，打通这些“断头路”？

公开资料显示，中央到地方均在行动。有媒体今年1月曾报道，北京市交通委主任周正宇在北京两会期间表示，目前，京津冀正加快构建一体化交通体系。公路方面，京津冀三地已确定10条高速公路对接。铁路方面，已确定或开工建设了京沈、京张、京九、京唐4条线路。航空方面，2019年新机场将建成投入使用，总规模与首都机场相当，届时，两个机场加起来的客运量将达到1.5亿到2亿，形成一南一北两个枢纽机场。

根据交通运输部公布的《全国沿海邮轮港口布局规划方案》，到 2020 年，将着力打造京津冀“一环六放射二航五港”的交通一体化体系。此外，到2020年环京津地区各城市客运将形成1小时交通圈，货运形成12小时通达圈，同时建成全国第一大港口群。

产业升级转移：

北京定位不变，天津有调整

除了交通连接的硬件建设之外，产业的升级转移是京津冀协同发展的另一个重点。

京津冀地区面积21.6万平方公里，人口1.1亿人，占中国960万平方公里总面积的2.3%，占13.7亿总人口的8%。一直以来，京津冀许多产业同质化竞争严重，尤其是工业与制造业企业，在京郊、天津和河北都广泛分布，缺乏有效协调。

首都经济贸易大学教授祝尔娟表示，通过相关模型计算，可以看出，京津和京冀的产业结构相似度远低于津冀，表明目前京津和津冀间优势产业重合度较高，存在严重的产业趋同的竞争倾向。

纵观京津冀，产业结构布局并不完善。有统计显示，目前在京津冀三地的产业结构中，北京70%到80%为第三产业，高度聚集了科技和金融产业;天津则是第二产业和服务业均接近50%;而河北则仍有将近12%的农业，近50%的第二产业。

在区域经济发展、环境治理协同进行的当下，河北面临着远远高于其他两个地区的环境治理和产业升级压力。

受访专家告诉记者，此次《规划纲要》将突出强调三地的错位发展。肖金成告诉《中国经济周刊》记者，北京的定位没有变化，仍保持2014年2月中央确定的北京的新定位，即政治、文化、国际交往、科技四大中心。天津市在京津冀协同发展中的定位，是一个基地三个区，即全国先进制造研发基地、国际航运核心区、金融创新示范区、改革开放先行区。而这个定位和之前对天津的定位有所区别，“过去明确天津市是中国北方的经济中心、国际航运中心和国际物流中心、现代制造业基地。现在除了北京是四个中心，其他都是基地和试验区、示范区、先行区。”肖金成说。

关于河北定位，薛维君告诉《中国经济周刊》记者，也是一个基地三个区，即全国现代商贸物流重要基地，全国产业转型升级试验区，全国新型城镇化和城乡统筹示范区，京津冀生态环境支撑区。

从去年北京市与河北省的负责人在两省市工作交流座谈会上签署了7份区域协作协议及备忘录，或许可以看到河北承接首都外移产业的思路。有媒体报道称，2014年7月31日，北京与河北省签署的7份合作协议及备忘录，分别为《共同打造曹妃甸协同发展示范区框架协议》《共建北京新机场临空经济合作区协议》《共同加快张承地区生态环境建设协议》《共同加快推进市场一体化进程协议》《共同推进物流业协同发展合作协议》《交通一体化合作备忘录》等文件。备忘录中主要涉及到商贸物流、生态等产业。

李国平表示，北京疏解非首都功能，对河北的机会比较多，尤其是紧邻北京的河北区县比如沧州、燕郊等受益会比较大。“比如，以前的工业项目都希望进京，北京要了河北就要不到;现在要疏解，北京自然就不能要，所以一些适合制造业发展的工业项目，要找一个物流条件好的地方，可能就去沧州。”