从“四不”现象谈法治环境下的领导工作

何洪波

【摘要】在县域经济社会发展中，基层领导实际工作中呈现诸多新矛盾、新问题，具有突发且复杂的特征，没有经验可循，处理和应对不得当，可能会带来负面效应。在法治环境下，领导干部如何理性把握形势，协调和处理好各方利益关系，化解新矛盾、新问题，这对于加强党的基层领导工作，使其依法行政，具有十分重大的现实意义。

【关键词】县域经济 “四不”现象 法治环境 领导工作

【中图分类号】D927 【文献标识码】A

2013年3月，习近平在中央党校建校80周年庆祝大会讲话中指出，党内很多同志还存在“新办法不会用，老办法不管用，硬办法不敢用，软办法不顶用”的现象，而且“这种状态，在党内相当一个范围、相当一个时期都是存在的”。习近平的讲话，一方面深刻地指出了当今时代，如何妥善处理不断出现的新情况新问题，领导干部面临的一种“本领恐慌”;另一方面，深刻反映了当前全面深化改革、全面推进依法治国的环境下，领导干部工作中面临的现实难题与“难题应对”。

基层领导工作中面临的特殊问题及表现

基层领导工作中面临的特殊问题主要包括三个方面：一是长期存在的历史遗留问题。这类问题，已经存在五年、十年甚至更长时间，遗留到现在，肯定是在当时的体制、政策和实际条件下不能解决。现在要解决这类问题，就不能沿用既有政策和措施。

二是大面积存在的问题。这是大家都面临、都试图解决，但都没能解决的问题。既然如此，就说明这类问题中可能有体制、政策的束缚和局限。

三是新形势下出现的新矛盾、新问题。进入新的发展阶段，随着全面推进深化改革、全面推进依法治国，新矛盾、新问题层出不穷，大量“两难”问题不断涌现。

在县域经济社会发展中，三大类问题主要集中表现在以下四个方面，即“四个难”：一是信访问题化解难。近年来，信访案件不断增加，呈现出热点增多、触点不少、燃点降低的特征，社会结构二元化、人们对生活环境的高要求、劳资纠纷等大量社会问题不断以信访形式出现。

二是征地拆迁工作难。城乡结合部改造、城市新区开发面临的违法建设多、涉及群体大，加之征拆政策变化快，部分群众补偿期望值过高，表现出较强的对抗性。据2013年《中国社会蓝皮书》显示，近年因征地拆迁引发的群体性事件占50%左右。

三是招商政策延续难。过去地方招商引资出台的土地、财税等优惠政策与新的政策不一致，原有政策无法继续实施，为西部县域经济发展带来更大压力。例如：2014年11月国发62号文件规定：“未经国务院批准，各部门不得规定具体税收优惠政策”，“嚴禁对企业以优惠价格或零地价出让土地”，“对以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入，坚决予以取消”。2015年5月，国务院印发《关于税收等优惠政策相关事项的通知》，对各地已出台优惠政策实施等政策予以明确，对破解招商引资瓶颈问题正发挥着积极作用，但各地出台的新优惠政策对招商企业仍未形成足够的吸引力。

四是集体事务管理难。突出表现在部分群众规则意识淡漠、诚信精神缺失、个人道德失范，依规守法的意识和行动自觉还亟待加强。比如，在农村产业培育、基础设施建设等集体事务上，因极个别农户反对，而影响工作开展。

基层领导对新矛盾新问题处理不当的原因

上述新矛盾、新问题，往往呈现出突发而复杂的特征，我们没有先例和经验可循。如果处理和应对不得当，不仅会影响工作效果，还会给当地各项事业发展带来负面效应。据初步统计，近10年媒体就公布了20多名县委书记因信访、拆迁、集体事务管理等方面应对不当，而受到党纪政纪处分。究其原因，主要包括五个方面：

法制环境深刻变化。一是随着电视、手机、网络等大众传媒普及加速，信息传播加快，群众接收信息来源急剧扩大。二是随着普法教育深入开展，公民的法治意识和维权意识普遍增强。三是十八届四中全会作出了全面推进依法治国的总体布局，对领导干部提出了更高更严的要求，适应这一变化，需要较长过程。四是部分群众对法律知识了解不全面，有时一知半解或断章取义，短时间内对国家治理法治化还不适应。

公共服务仍然滞后。公共服务是公共行政和政府改革的核心理念，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。公共服务以合作为基础，强调政府的服务性，强调公民的权利。基本公共服务是基层发展的重要条件，也是经济发展的重要内容。就大多数县域经济基层领域而言，社会保障、教育、卫生等公共服务领域投入仍然不足，缩小工农差距、城乡差距、阶层差距而提供的公共产品和服务仍然不够，部分群众在改善生产生活条件的期盼中对党委、政府产生了不满情绪，甚至是不信任状态，给基层领导干部开展相应工作增添了不小的压力。

党委政府公信力不够。党委政府行政行为是影响政府公信力的关键环节。党委政府在行政过程中能表明自己的价值观念、执政思路和工作作风，展示出自己的形象，形成自己的声誉。这种形象和声誉实际上就构成了政府信用，社会公众也就是根据这种形象和声誉，作出对党委政府的信任或不信任选择。如果党委政府的行为符合公众的意愿，行政公正公平、合理合法，讲信用、重承诺，那么，公众就会对政府作出信任选择，党委政府公信力也就因此提高。反之，则会降低党委政府的公信力。往往因行政不作为、司法不公、诚信缺失、食品药品安全等诸多问题，影响了党委、政府在群众中的公信力，尤其是在贫富差距、腐败问题、老龄化矛盾等方面还面临着重大挑战，为开展群众工作增添了很大的难度。

一些干部缺乏担当精神。还存在遇到矛盾和问题绕道走，怕担责任、怕冒风险，不愿得罪人。比如：对征地拆迁中个别人员于法无据的过高要求，按照《行政强制法》规定，“若属影响公共利益的，可以实施强拆”。但根据最高人民法院的《通知》要求，“凡涉及征地拆迁的强制执行案件，必须报上一级法院审查同意”。面对这一问题，各地怕引发恶性事件受到责任追究，政府很少申请，法院也很少审查同意，不敢担当，致使问题久拖不决。

领导干部法治思维和法治方法缺乏。法治在本质上是与人治针锋相对的，意味着在国家治理中法律具有最高的权威，以规制公共统治为重心，以保障和促进全体国民的民主权利和个人尊严为归宿。法治思维就是指执政者在法治理念的基础上运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所需处理的一切问题及事务进行分析、综合、判断和形成结论的思想认识的活动和过程。现实状况下的一些领导干部却往往忽视用法治思维去解决、处理工作中出现的新矛盾、新问题，大多疏于学习，不懂法、主观臆断不遵法、凭经验决策不用法，这与社会转型时期的实际要求不适应、与法治环境下本应该倡导的法治精神相背离。

破解基层领导“四不”现象的建议

针对以上现象，必须深入研究新时期、新形势带来的新变化，结合基层领导工作实际，积极妥善解决：对于解决长期存在的历史遗留问题，必须从制度和体制机制层面，破解深层次的根源矛盾;对于大面积存在的问题，必须改革创新，研究普适性措施，调整政策和管理方法;对于新形势下出现的新矛盾、新问题，应从四个方面着手，解决“知识恐慌”，破解“四不”现象：

第一，主动适应“依法治理”新常态，不断提高自身法治思维和依法办事能力，解决“新办法不会用”的问题。十八届四中全会推动了由“法律体系”向“法治体系”的重大转变。法治已成为国家治理的制度力量。制度就是游戏规则，规则就是公正、公开、公平。这种制度力量已成共识，越来越备受国人倚重被遵循。因此，我们要主动适应全面推进依法治理新常态，运用法治思维和方式推动改革、促进发展、化解矛盾、维护稳定，形成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的社会氛围。

主动学法遵法用法。习近平在中央党校建校80周年校庆时指出“全党同志一定要善于学习，善于重新学习。”我们要警惕“能力不足危险”，主动学法、用法，科学应对新问题，提高自身适应性。“火车跑得快，全靠车头带。”领导干部要带头主动学法、遵法、用法，关键在于要依法办事，良好的法治氛围的形成必须靠领导干部以身作则、率先垂范加以带动倡导，要建设人人尊崇法律、全社会崇尚法治的富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家，党的各级领导干部的带头作用是非常重要的。主动学法遵法用法最根本的是要增强领导干部对法律的敬畏感和用法的责任感。真正做到“任何人都没有法律之外的绝对权力。”各级领导干部一定要按照法律、法规和党的纪律的严格要求，明确权力权限的边界，遵循权力实施的程序，始终让手中权力在法律规定的框架内正确地运行，才可能避免权力的“跑路”、“出轨”和“撒野”，才可能真正的做到造福于民、造福于社会、造福于国家。

依法履职行权。市场经济就是法治经济，法治环境才是最好的发展环境。要建立高效运转的政务环境，要创造良好的经济发展环境，要构建真正和谐稳定的社会环境，离不开法治环境的创建。法治环境是一种什么样的环境？从法律概念上讲，就是全社会普遍主张法律主治、依法而治所形成的特定意义上的社会环境，是社会管理趋向文明过程中所形成的制度化特征和必不可少的客观基础。依法治国是我党领导人民治理国家的基本方略，落实到基层，就是基层党政领导必须在实际工作中，率先从自身做起，时时刻刻绷紧法治这根“弦”，让法治思维和法治方式成为习惯，依法正确地履行职权，要将特权思想和权力关进制度和法治的笼子。

选好用好干部。基层领导干部如何才能选好、用好、管好？是长期以来都在探讨和研究的话题，“选、用、管”是干部任用过程中的关键环节，必须要高度重视。十八大报告中指出，“坚持五湖四海、任人唯贤，坚持德才兼备、以德为先，坚持注重实绩、群众公認，深化干部人事制度改革，使各方面优秀干部充分涌现、各尽其能、才尽其用。”群众最关心的是为民勤政的干部，呼唤的是合格的好干部。合格的干部标准在哪里？好干部究竟应该是什么样的干部？习近平在全国组织会议上给出“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”二十字的精确概括。可以说是合格的好干部的标准要求，也为基层领导选好、用好、管好干部指明了方向。基层工作事无巨细、异常繁杂，工作环境非常考验领导干部的综合素质、道德修养和能力水平，若能选好一个干部，就能引领发展，形成“标杆效应”，就能真正的带领群众致富奔小康。因此，在干部选任时，一定要坚持党的干部任用原则与标准，真正选出思想过得硬、能力跟得上、能够适应环境新变化和发展新需要的优秀干部，打好用法治思维和法治方式推动全面深化改革的人才基础。

第二，主动适应“建设服务型政府”新常态，不断提升服务和管理水平，解决“老办法不管用”的问题。推动政府由“管理型”向“服务型”转变，把该管的管好，把该放的放到位。以四川省大竹县为例，结合实际，大竹县建立完善了“四大平台”，架起党群、干群连心桥。

搭建“双向互动网络平台”。一是编号明确责任。采取“区域码+系统码+单位码+个人码”组合编码方式，为每名机关干部编号，通过编号对机关干部联系点、帮扶对象等信息进行准确定位，实现定人、定点、定责。二是全程公开办理。机关干部将承诺事项用图文信息方式上传“双向网络互动平台”，及时公开工作动态。践诺情况则按照图片内容“有干部本人、有帮扶对象、有帮扶实物”、文字说明“有时间、有地点、有经过”要求进行展示。三是互动交流经验。机关干部利用平台上设置的区块，相互交流服务群众经验，探讨基层发展问题;群众通过检索机关干部姓名或编号，准确查阅联系帮扶实际情况，监督干部承诺践诺情况，提供意见建议，促进干部真帮实扶。

搭建“电视公开承诺践诺”平台。每年初，全县所有的部门和乡镇主要负责人，在县电视台公开承诺解决道路、饮水、教育、医疗等民生实事项目，解决城区背街路灯、小街小巷硬化等社区民生实事项目，年终再次到县电视台“践诺”，做到有诺必践、践诺必果，解决群众急需急盼事项。

搭建“千名干部下基层”平台。4000多名机关干部深入全县3689个村（居民）小组，确保每村每社有干部入驻，每家每户有干部联系，与群众同吃同住同劳动，坚持走基层、解难题、办实事、惠民生。

搭建“政务服务公开办理”平台。建立县、乡、村、组“四级”政务服务体系，开通“绿色通道”，并在县电视台《阳光政务频道》滚动播出办理情况，接受群众查询和监督，让群众少跑路、少受累。

第三，主动适应“社会职能转变”新常态，不断激发社会组织和群众参与社会治理活力，解决“硬办法不敢用”的问题。与发达国家相比，我们的社会组织参与、群众自我管理程度较低，一定程度造成政府大包大揽、责任无限大。我认为，要让“硬办法”敢用、能用，最佳途径就是让硬办法“变软”，最可行的方法就是强化社会职能，由社会组织发声、让群众广泛参与。

积极培育社会组织。推进社会组织去行政化、公开透明化改革，通过政府合理放权，社会组织补位，群众广泛参与达到公民组织自治有力、反映诉求有方、维护利益有效、社会和谐有序的效果。

推进群众自治。倡导多元主体、自我决策、自我规制、相互牵制的柔性治理，运用市民公约、乡规民约等方式，让群众主动、广泛参与社会事务管理。例如，在征地补偿、拆迁安置、公益事业、低保及困难对象确定等方面，发挥好“大多数”群众的优势，让大多数群众去做少数群众的工作，推动由“为民作主”到“让民作主”向“由民作主”转变。

第四，主动适应“德”“法”共治新常态，不断增强群众道德意识和法治素养，解决“软办法不顶用”的问题。孔子在《论语·为政》篇第三章云：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻;道之以德，齊之以礼，有耻且格。”意思是说当政者应谨慎用政令来训导、用刑法来整治，民众知道应该避免做违法犯罪的事，但并无自觉的廉耻之心，应反之用道德来加以引导，并用礼数来加以节制，民众就会有廉耻之心，因愧耻而不违礼，自然也就不会犯法犯罪了。可以说，道德修养会使人心明眼亮，会使人正确认识自己、客观看待事物，并以人性管控欲望，使自己的言行举止符合道德规范与标准。“德”乃柔性，“法”乃刚性。只有坚持以法为纲、以人为本、德法共治，才能从根本上治理好一个地方。在实践中，我们深入开展“全民文明素质提升工程”，大力弘扬社会主义核心价值观，加大法治宣传力度，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任，在社会各阶层强化规则意识，倡导契约精神。同时，我们还要用“法”的威慑力教育群众，转变其思维观念，规范行为方式，维护和谐社会的公序良俗。

（作者为中共四川省大竹县县委书记）

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