浅谈制约人大计划监督工作的因素及对策

段琼

【摘要】对国民经济和社会发展计划进行审查批准，并对其执行情况进行监督，是宪法和法律赋予国家权力机关的一项神圣职责。我国已进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新阶段，计划的编制、管理和执行的重要性不可低估，同时对人大的计划审查监督工作提出了更高要求，许多复杂的问题需要进一步认清和认真解决。

【关键词】人大 计划 审查 监督

【中图分类号】D630.9 【文献标识码】A

计划监督是人大经济监督工作中的薄弱环节。特别是与预算监督相比，受到的社会关注较少，走过场多，督促落实少的问题更为突出。文章拟对制约人大计划监督工作的主要因素及对策做初步探讨，以促进这方面工作的完善与发展。

人大计划监督工作概述

根据宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称“地方组织法”）、《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称“监督法”）、《全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定》等相关法律法规的规定，计划监督的主体是各级人大及其常委会。监督的客体是本行政区内国民经济和社会发展年度计划、五年计划的编制和执行情况（以下统称为“计划”）。在表现形式上，计划草案主要以表格、数字的方式体现，描述了未来一段时间内地区生产总值、全社会固定资产投资、城镇失业率、城乡居民收入等主要指标的预期值，除了计划草案外，还另附政府关于编制计划草案的说明。

人大计划监督的主要职责包括两方面：一是审查和批准计划草案及其调整。根据监督法，人代会举行的一个月前，政府将计划草案报送本级人大常委会。人代会在会议期间对计划草案进行审议并表决。计划批准后，执行过程中需要调整的，政府将调整方案提请本级人大常委会审查批准。同样，五年规划经过中期评估，需要调整的，也要提请审批。二是对执行情况的监督。对于年度计划，分为半年和全年监督两种。在年中和下一年年初，政府向本级人大常委会分别报告上半年、上一年度的执行情况，常委会对执行情况报告进行审议，交政府研究处理。政府再将研究处理情况向常委会做出书面报告。同样，五年规划在实施的中期阶段，政府也需要将中期报告提请本级人大常务会审议。

多年来，各级人大及其常委会依法履职，认真开展计划监督工作。但由于种种原因，计划监督工作的力度和深度不够，监督的实效性有待进一步提高。

制约人大计划监督工作的主要因素

长期存在的认识偏差。部分同志包括人大工作者自己对计划审查监督工作的必要性和重要性认识不足，主要表现为以下两种思想倾向：

一是畏难情绪。计划涉及本行政区域内经济和社会发展中的重大问题，包含了社会经济主要领域的关键指标及相关产业的重要数据，受关注度高，比较敏感。更为尴尬的是，计划草案往往先提交同级党委委员会和政府常务会议讨论通过后，再提交人大审查。不少人大工作者认为在现有政治格局和权力架构之下，对已由党政机关尤其是党委决定通过的计划草案，任何评论和质疑都是不合适的，会被认为是不够尊重党委、政府，也有争权之嫌。因此，不少人内心里认为计划审查监督工作只不过是搞搞形式，走下过场罢了，没有必要较真①。

二是无用论调。在完善社会主义市场经济体制的新时期，市场在资源配置中作用越来越突出，这使得一些同志对计划产生了一些模糊认识，认为社会主义市场经济体制下，应弱化经济与社会发展的计划性，也有人认为计划和政府工作报告在内容上相近，提出计划可以并入政府工作报告，没有必要再经人代会的审查和批准。

对计划进行审查监督所固有的难度。第一，计划的宏观性对监督工作的实效性提出了挑战。计划具有前瞻性、宏观性、战略性的特点，确定的是今后一段时期国民经济和社会发展的主要方向和重点任务。如何实现宏观计划同实际问题解决之间的有效对应和结合，使计划既能突显重点，又避免空泛，不仅是计划编制需要解决的问题，更是计划审查监督中绕不过去的难题②。不少人大工作者在实际工作往往感到计划监督工作抓手不多，无从下手。

第二，经济形势日趋复杂增加了监督工作的难度。从计划经济到市场经济，中国经济经历了巨大变化，特别是改革开放以来，市场经济体制不断完善，政府职能也在逐步转变。摒弃了教条、机械、死板的指令性特征，现阶段的计划管理更宏观，更具指导意义和前瞻性③。同时，影响经济发展的因素更加复杂多元，准确研判和把握未来经济发展态势的难度不断增大。这些对人大计划监督工作提出了更严格的要求，人大计划监督工作必须与时俱进，在监督审查的角度、原则和策略上做出对应的调整，特别是审查思路如何把握、审查的重点包括哪些、原则和标准如何厘定、监督的具体手段方法如何，这些都是新时期开展计划审查监督工作必须认真考虑的问题。

现有监督思路和方式的局限。一是监督思路重审批轻落实。在整体思路上，监督缺乏过程监督的思想，监督工作头重脚轻，重审查和批准，轻跟踪落实。一旦计划经过大会批准，就觉得工作已经完成大半，监督意识有所放松，至于计划的实际执行情况及最终落实的效果，长期没有得到应有的重视。

二是审查监督手段单一固化。宪法和法律赋予人大监督的手段并不少，比如专题询问、执法检查、特定问题调查、听取专题报告。如果能综合运用这些手段，必然有利于推进计划监督工作的深入开展。但是，实践中创新突破较少，主要还是通过会议的形式，组织代表、委员听取政府有关部门的相关报告，进行交流讨论，形成并反馈相关意见和建议。

由于组织形式的局限，这种传统监督方式的实施效果并不理想：一是，计划审批一般采取的是一张大表，一揽子审查、一次性通过的形式，尚未建立分类讨论、分项审议、逐一表决的程序安排，监督无法深入，很难做细。二是，会期只有十多天或几天的时间，在议程多、任务重、会期短的情况下，人大代表很难进行深入细致的研究，难以提出高质量的审查意见。三是，计划编制过粗、说明解释较少，一些指标不够全面，部分统计数据不够准确，代表们据此难以判断经济的运行效益到底怎样，这也都使得监督决策缺乏详实、准确的参考和依据，影响审议效果。

经济工作问责机制的缺位。探究影响人大计划监督工作实效的本质原因，在很大程度上，应归咎于我国尚未建立经济工作问责机制。对于计划目标没有实现的、偏离计划指导思想和方向的，或者没有落实人大监督意见的，到底谁来负责，负什么责任，承担什么后果，都缺乏相关的法律依据，这严重损害了监督工作的震慑力，影响了监督工作的权威性。在以往的实践中，一些领域的计划指标并没有按照计划安排如期按质完成，但是事后并没有看到哪一个部门主动站出来，对此做出解释，也没有看到有关主管部门责令其做出汇报说明，追究责任人的责任。没有强有力的责任追究作为保障，计划指标就只是一纸空文，计划指标的执行落实就无从谈起。

改进和完善人大计划监督工作的建议

进一步认识加强计划审查监督工作的重要意义。新时期加强计划审查监督工作仍具有重要意义。如果不澄清模糊认识，势必会对计划审查监督工作带来负面影响。

一是实现经济社会又好又快发展的客观需要。宏观调控在现代市场体系中下仍具有重要的地位和作用。党的十八届三中全会指出，现阶段，必须以国家发展战略和规划为导向，不断增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性④。作为宏观调控体系的重要手段，计划承担着经济和社会发展的指挥棒的职责，通过编制科学的指标体系，可以有效弥补市场调节手段的局限和弊端，有利于保持经济总量平衡，促进经济结构协调和生产力布局优化，稳定市场预期，最终实现社会经济发展的预期目标。因此，各级权力机关应认真行使职权，切实加强计划审查监督工作。

二是推进决策科学化、民主化的需要。人大计划监督是一项非常重要的民主政治活动，是保证人民依法管理国家事务和社会事务，管理政治、经济和文化事业的主要途径⑤。在计划编制阶段，通过组织周密的调查研究和充分的民主科学论证，人大及其常委会广泛采集民意、集中民智，促使计划编制更加符合党的路线政策，更加符合当今的发展实际，更加符合广大人民的根本利益。在执行落实环节，人大及其常委会通过增强对执行情况的跟踪检查，公开计划执行情况、加强代表议案办理等方式，确保反映人民要求、体现人民意志，保证人民权益的各项指标和政策，最终能够得以全面完成和正确实施⑥。

加强计划审批监督的法制建设。虽然，宪法、地方组织法、监督法对计划监督工作做出规范和指导，但梳理相关法律法规条文后，发现目前的规定比较分散模糊、不少问题有待于明确，不少细节有待规范，整个计划监督尚未形成一个全面完整清晰的制度体系。一些地方人大进行了一些探索与尝试，但在工作实践中也容易出现随意性大、不规范的问题。

提高计划审查监督的规范化、制度化，必须要以法制化为引领，在立法层面做好顶层设计。可参照预算监督法，汲取借鉴近几年来各级人大及其常委会计划审查监督工作的实践探索经验，制定《经济监督法》，并设专章对计划的审查监督工作进行规范。或者先出台计划法或规划法，对计划的法律效力、监督落实等问题做出规定，以便于更好地开展计划监督工作。

立法需要明确三方面问题：一是明确计划审查监督的效力，明确监督主体和监督对象各自的职责和义务，增强规划的约束力和严肃性，这一点对于增强计划工作的权威性和约束力至关重要，也是提高计划监督实效性的最直接有效的方法。二是强化持续监督的意识，将计划的执行情况与批准，与跟踪监督、绩效评估、经济问责结合起来，构建三位一体，更为全面、严格、有效的工作格局和制度安排。三是明确计划审查的范围、内容、形式等，对计划的编制、执行及调整，重大经济事项、重大项目等的监督程序和方法做出更加具体、操作性强的规定。只有约束有力、权责明晰，操作有据的立法，才能更好地指导和规范计划监督工作。

改进审查监督工作的方式。改进审查监督工作需要开拓思维，把计划监督工作放在经济监督工作这个大的工作格局中，把会前、会中、会后的审查监督作为整体考虑，把调查研究、执法检查、专题询问等手段与听取审议结合联动起来，努力开创新的工作局面。一是会前提前介入，做好前期准备。人代会和常委会上的审查时间有限，要审好计划，必须将工作重心前移，做好计划的初步审查工作。通过定期召开经济形势分析会、专家论证会、组织专题调研活动等手段，广泛听取和收集意见，做好基础性的研究分析，增强科学预判经济走势的能力，做到心中有数。二是科学筹划会议的组织形式，提高会议实效。各级人大在实践中都做出一些有益的探索，比如，适当增加会议时间，留出专门时间供代表研读计划草案和相关报告。再如，安排政府在审议前对计划草案进行专题解读。在人代会审议中，可探索推行分项审议表决制度，对其中某一项进行专门审议、逐项表决，强化审查力度⑦。三是会后加强会议成果的转化和跟踪监督。计划监督工作要克服“上会一通过，工作画句号”的思想，应按照相关要求将人大的审议意见交由本级政府研究处理，督促政府将研究处理情况向常委会提出书面报告，并结合预算监督和立法工作，选取一些重点问题，开展专项执法检查、专题询问、调研座谈等活动，用活、用好监督手段，增强监督的连续性和实效性。

提高审查监督的质量和水平。计划监督是一项专业性很强、技术含量很高的工作，必须在提高监督质量上下大力气。一要明确编制计划的指导思想和战略目标。指导思想和战略目标是计划的主线和灵魂，它的正确与否关系到计划作为的宏观调节手段是否能发挥应有的作用。因而，在审查监督中首先要看编制计划的指导思想是否贯彻党和国家的方针政策，是否符合经济社会发展的基本规律，是否从当地实际情况出发，是否摒弃片面追求产值速度，盲目铺新摊子的老路子，是否把指导思想转移到以提高经济效益和质量、改善和加强民生为中心的轨道上来。二要有的放矢，紧紧抓住社会普遍关注的重点、难点问题，逐步增加对重大项目安排及实施情况的专题审查力度。三要注重执行和落实。一个完整的计划，除了要有好的思路和鼓舞人心的指标外，还必须有与之相配套的具体实施措施和办法，这就要求政府关于计划草案的报告必须侧重计划的落实与执行。在审查计划时，要重点对比每个指标是否在政府报告中有相应的工作安排和配套措施，这些政策措施是否切实可靠能否落到实处⑧。四要提高监督水平和业务能力。要加强财经委的自身建设，提高有关专委会组成人员构成中的专业人员的比例，加强经济形势分析方面的日常专业培训。同时，要充分发挥人大其他相关专门委员会在计划监督中作用，邀请专家顾问、咨询机构、学校科研参与审查监督工作，借助“外脑”，弥补人手有限、审查力量薄弱的问题，吸取更多专业的意见和建议。

结语

提高和完善计划监督工作是一项长期、艰苦而富有开创性的工作。它涉及观念的转变、法律制度的完善、监督机制的优化、监督手段的改进，也有赖于监督主体监督能力的不断提升和被监督者自觉性的逐步增强，在这方面，我们不能期望一蹴而就，但更不能等待观望，必须以改革的精神，做出实实在在的努力和坚持不懈的探索。

（作者单位：北京市人大常委会财政经济办公室）

【注释】

①张玉民：“人大计划审批监督存在的问题及对策”，《人大建设》，2001年第12期，第28～30页。

②吴元增：《我在人大十年》，北京：红旗出版社，2012年，第155～158页。

③周同跃：“试析国家权力机关对国民经济和社会发展计划的审查监督”，《时代主人》，2005年第10期，第33页。

④《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）。

⑤叶春涛：“地方人大对政府工作监督存在问题及原因的分析”，《福建省社会主义学院学报》，2013年第1期，第88页。

⑥陈斯喜：《人民代表大会制度概论》，北京：中国民主法治出版社，2008年，第288～289页。

⑦粟绿墙，罗含生：“经济形势分析视角下完善人大经济工作监督制度的思考”，《人大研究》，2014年第10期，第11页。

⑧成永举：“浅谈地方人大对市场经济中计划的监督”，《中国人大》，1999年第4期，第15～16页。

责编 /许国荣（实习）