干部“能下”之难 的症结所在

任建明

【述评由头】过去，官员能上不能下、官场有进没有出，官员只要不犯大错误，就可以继续“混日子”，稳坐“钓鱼台”。这使得有些干部忙忙碌碌装样子，疲疲塌塌混日子，惯当“太平官”，不作为，官场庸、懒、散、浮、拖等病症盛行。而今，中共中央办公厅印发了《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》明确提出，要“着力解决为官不正、为官不为、为官乱为等问题，推动形成能者上、庸者下、劣者汰的用人导向和从政环境”。让官员能上能下，不仅是治理庸政、懒政的一把“利剑”，更是有效激活干部队伍、净化政治生态、提升党的公信力的一剂良方。中央关于“能上能下”的顶层设计已经明确，下一步就需要强有力的执行。官员“能下”在实践层面究竟面临哪些难题？如何把《规定》的内容从中央到地方落到实处，保证领导干部实现“真下”？等等，这些问题是当前亟待研究的现实课题。

【摘要】我国一直以来实行的主要就是“伯乐相马”制，这既是导致用人腐败的主要制度根源，也是导致干部“能上不能下”的主要思想根源。要实现我国干部管理制度的科学化，就必须痛下决心，从人治的窠臼中跳出来，坚定地走向制度之治。

【关键词】干部 能上能下 制度 【中图分类号】D602 【文献标识码】A

我国干部管理制度中始终存在的、最突出的问题就是“能上不能下”，这当然是违背客观规律的。长此以往，将会不断削弱执政党的生命力、甚至恶化党和国家的政治生态。有鉴于此，就一定要坚持问题导向，实现从“能上不能下”、“上”是常态、“下”是特例，转变到“下”也是常态，且有制度和机制予以保障。

改革开放之前，我国实行的是事实上的干部终身制。而改革开放之后，干部退休制逐步成为普遍制度。以退休制取代终身制，当然是一个巨大的历史进步。

然而，不论是在哪个阶段，干部“能上不能下”都同样是一个最突出的问题。在终身制阶段，几乎就不可能有“能下”的情况。当然，在历次政治运动中，受到处分的、有問题（包括真问题和假问题两类情况）的干部，也算是一种“能下”的情况，但这绝不是正常的状态。在退休制阶段，“能下”的情况主要是两种：一是到退休年龄而下。退休制的基本规则，大体是按职级确定年龄顶限，职级越高，年龄线越大，反之越小。比如说，对于最高级别的党和国家领导干部，即正国家级干部，就有个“七上八下”之规——到换届之时，若一个领导干部年龄达到68岁，就必须退休，不能再担任政治局常委；而如果是67岁或更小，则可以继续担任政治局常委。二是受到查处或被追究责任而下。改革开放以来，干部队伍中腐败和其他问题呈现出蔓延或明显增多的趋势，反腐败和追究责任力度不断加大，因腐败受到查处或因其他各类责任而被追究的干部人数也开始多了起来，由此成为了“能下”的一种新形式。此外，在退休制阶段，还有一种“能下”的情况，就是随着任期制的实施和推行，任期届满离任也是一种类型。严格地说，在退休制阶段，上述两类或三种“能下”的情况也都属例外，而非正常新陈代谢的情况。达到退休年龄而下，时间周期过长，将严重制约干部队伍的自然新陈代谢。因反腐或追究责任而下的干部，也不能说就是正常的或理想的退出状态。至于说到任期届满离任，往往是平级调任或升职的多，“能下”的更少。事实上，由于没有解决干部“能下”的问题，反腐败和追究责任的退出效果也被打折扣。一些干部前面问责，后面异地复职甚至提拔就是很典型的情况。

值得提及的是，虽说以退休制取代终身制是干部管理制度的显著进步，但这并非干部管理制度科学化的终点。事实上，退休制也有很多严重的弊端。比较严重的弊端有：首先，这事实上会造成干部人才资源的严重浪费，一些能干（具备德才兼备、身体健康状况良好等诸多条件）的人因为年龄到线，而必须退出。其次是制约了干部系统的新陈代谢。一些不能干的人，因为还没有到退休年龄，就难以退出。这必然导致稀缺的干部职位被无德或无能的人占据，能干的人因没有职位而难以发挥作用。最后，由于干部层级下降而逐渐递减的年龄限制，导致一些重要的低级别职位就难以用到阅历和经验丰富的干部，同时，高级别职位也难以有年富力强的干部。此外，这种制度安排，也是造成我国干部系统中大量官员年龄造假的直接诱因。正是由于这些弊端，当今世界上的大多数国家都已经废止了退休制，而采用更为科学的市场制。所谓市场制，是一个总括的说法，即通过人才市场的竞争机制来决定干部的上和下。比较成熟的市场制是把官员划分为政务官和事务官两大类，政务官实行民主竞选和任命制（例如美国总统在竞选获胜后，可以任命部长等政务官），而事务官实行人才市场竞聘制。这种制度是较为科学的干部管理制度，使干部“能上”和“能下”都成为常态。

经过上述回顾与分析，我国干部“能下难”的两大原因之一就找到了。这就是，我们依然没有能够找到以及建立起干部“能下”的主导机制。在退休制阶段，退休、受到查处或被问责都不应成为主导的退出机制。

干部选拔任用的两大决定因素无非是人和制度。据此来划分，就形成主要以人来决定的干部选拔任用机制和主要以制度来决定的干部选拔任用机制。前者可以被形象地称之为“伯乐相马”，后者则可被称之为“规则赛马”。我国一直以来实行的主要就是“伯乐相马”制，这既是导致用人腐败的主要制度根源，也是导致干部“能上不能下”的主要思想根源。

从自古以来官员选拔任用制度演进的大趋势来看，从主要由人决定走向主要由制度决定，代表着文明进步，也是科学化的必然要求。应当说，过去一些年来，我国在这个方向上进行了不少的探索和尝试。主要的创新形式有：初级公务员的“凡进必考”，领导干部的“公开选拔”，领导干部的“竞争上岗”，以及少部分地方推行过的“公推直选”办法。必须肯定的是，这些方式都代表着历史前进的方向。但是，占主导的、强大的“伯乐相马”机制的存在，使不少“规则赛马”机制都被“阉割”。表面上看是“规则赛马”，实际上是被个别人、少数人操纵的“伯乐相马”。不仅很多的“公开选拔”和“竞争上岗”如此，就是初级公务员的“凡进必考”也有被蚕食的迹象。这些创新中存在的问题恰恰不是制度决定的问题，而是实质上依然由人决定的“恶之花”的结果。

有必要多一点评论的是，有些所谓专家认为因为一些地方在民主选举干部中存在拉票和舞弊现象，就断定这是民主制度的恶，断然不能采用，而必须要回到由人决定的老路上去。这种因噎废食的逻辑实在是荒谬之极。

“能下难”的问题既然是执政党执政60余年都没有解决好的问题，未来要解决肯定是不容易的。有鉴于此，首先有必要从解决问题的基本思路和大方向上去着力。

毫无疑问，2015年6月26日政治局会议从问题出发，直面主要问题，并力求解决该问题，是值得高度肯定的。本次政治局会议对于实现干部“能下”新常态，也提出了一些具体的原则和措施。这就是：“要坚持德才兼备、以德为先，认真落实好干部标准，对政治上不守规矩、廉洁上不干净、工作上不作为不担当或能力不够、作风上不实在的领导干部，要坚决进行组织调整。”也就是说，未来一段时间内要让这四类干部成为“能下”的重点对象。那又由谁来实施或执行呢？政治局会议明确：“党委（党组）承担主体责任，党委（党组）书记是第一责任人，组织（人事）部门承担具体工作责任。”政治局会议还对责任方提出了严格要求：“要坚持原则、敢于担当，形成一套督促检查的办法，做到真管真严、敢管敢严、长管长严。”

上述精神概括起来主要是两点：第一，“能下”的方式主要还是查处和问责，跟之前的并没有本质上的不同。如果说有所不同的话，主要是明确了四种干部，工作有了重点；第二，在执行或决定机制上还是以人为主，特别是各级党委（党组）书记。如果真是这样的话，这些措施就还存在较大的局限性。其问题就和干部“能上”的“伯乐相马”机制一样。甚至从某种程度上来看，如果干部“能下”也采用“伯乐相马”机制，导致用人腐败问题的程度可能会更严重。道理很简单，“能上”会给一个人带来不小的好处，相比之下，“能下”带给一个人的坏处可能更大。因此，一个人要能获得提拔，跑官要官、买官卖官的动机强烈、劲头很大；而为了保住自己的权位，动机或许更强烈、劲头也更大。另外，从执行者来看，“能上”是带给别人利好，愿意干的人多；而“能下”是带给别人坏处，想干的人少。因此，很有可能的结果是：要么在一定程度上实现了干部“能下”，但带来更多的用人腐败；要么“能下难”的问题继续原地踏步。

根据前面的介绍和分析，要真正实现干部“能下”，建立干部“能下”的新常态，基本思路和大方向还是要实现主要由人决定向主要由制度决定的转轨。这是两类截然不同的机制。主要措施就是切实推动我国干部管理制度从退休制向市场制的演进。实行市场制并非不要党管干部，而是要对原有的党管干部作出相应的调整：党和党的组织部门主要只管制定干部政策和标准，准确地说是各类干部候选人的标准，而后续的、具体的谁上谁下决定则完全交给一个竞争性的制度规则；党的纪律检查机关主要负责监管竞争性制度的执行，切实保障制度真正起作用，而不是继续由人操纵。让制度优胜劣汰的作用能充分地发挥出来，最终普遍地、经常性地实现干部“能下”，建立起干部“能下”的新常态。执政党与时俱进，不断提出新的干部政策应当是干部工作的灵魂。习近平总书记多次强调的“用人导向”正是新时期最核心的干部政策，这些政策应当及时转化为具体的制度规则，由制度规则最终决定干部的“上”和“下”，而不是继续由人来决定。

一旦干部“能上能下”机制实现了由人向制度的转轨，就把一个个党委（党组）书记从复杂、棘手的干部选任情境中解脱了出来。其实，在“伯乐相马”机制下，党委（党组）书记是很难干的，关系、金钱很伤脑筋，领导的“意思”更加棘手。一旦干部“能上能下”机制实现了由人向制度的转轨，党章和宪法要求的领导干部忠于党和国家就可以实现了，反之，结果就是忠于个人甚至是人身依附，不断形成一个个团团伙伙。因为是一个人决定另外一些人的命运，而不是党章、宪法和其他党和国家的制度决定。归结到一句话，要实现我国干部管理制度的科学化，就必须痛下决心，从人治的窠臼中跳出来，坚定地走向制度之治。

（作者为北京航空航天大学公共管理学院教授、博导）

【参考文献】

①《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，《人民日报》，2015年7月29日04版。

责编/张夏梦

【延伸阅读】

因“超龄”而“下”。干部达到任职年龄界限或者退休年龄界限的，应当按照有关规定程序办理免职（退休）手续。确因工作需要而延迟免职（退休）的，应当按照干部管理权限，由党委（党组）研究提出意见，报上一级党组织同意。

因“任期届满”而“下”。严格执行领导干部职务任期制度，任期年限、届数和最高任职年限，一般不得延长。加强任期内考核和管理，经考核认定不适宜继续任职的，应当中止任期、免去现职，不得以任期未满为由继续留任。

因“问责”而“下”。加大领导干部问责力度，对有关领导干部实行问责的方式包括责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。

因“不适宜”而“下”。对不适宜担任现职的干部应当进行调整。《规定》中列舉了10种情形，包括关键时刻经不住考验、独断专行、组织观念淡薄、违背中央八项规定精神、为官不为、不能有效履行职责、品行不端、裸官等。干部具有这些情形之一，经组织提醒、教育或者函询、诫勉没有改正，被认定为不适宜担任现职的，必须及时予以调整。

因“健康原因”而“下”。干部因健康原因，无法正常履行工作职责一年以上的，应当对其工作岗位进行调整。恢复健康后，参照原任职务层次作出安排。

因“违纪违法”而“下”。干部因违纪违法应当免职的，按照规定程序及时予以免职。

来源：中共中央办公厅印发《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，新华社，2015年07月28日