个税改革不仅为了稳增长

万海远

个人所得税改革可以作为直接税改革的一个先行探索。由于我国还未建立综合与分类相结合的个人所得税制度，间接税仍然是我国税体的主要来源，从而使得广大普通群众在日常消费中承担了大量的价内税负，加剧了分配不公与贫富分化。

近日，国家财政部发布《财政支持稳增长的政策措施》，关于加快推进税制改革中，提到要“研究个人所得税改革方案”。

从2005年全国人大常委会审议通过国务院《个人所得税法修正案（草案）》，费用扣除额从800元调至1600元开始，再到2011年个人所得税费用扣除标准调至3500元，个税“起征点”问题一直为社会各界所关注。在当前收入差距始终保持高位的背景下，继续提高个人所得税免征额的说法又进入了公共议题的视野之中。

但个人所得税改革要解决的问题显然不仅仅是起征点问题，还包括诸如无法对资本收入、隐性收入和高收入群体的有效征管等，下一步必须要对个人所得税制度进行根本的、综合的系统改革。

中国经济进入新常态后，拉动内需就成为稳定经济增长的重要方向，而至于通过何种渠道来提振消费，新供给经济学派就认为，在经济增速下滑和货币超发的背景下，唯一可行的办法就是通过减税来拉动需求，尤其是要压缩政府开支，大幅度降低个人的税率，减少政府对企业经营所设置的各种规章等。

梳理中国如今面临的挑战，与20世纪80年代初的美国非常类似。彼时美国货币超发严重、接近两位数的失业率，被称为“滞胀”。在供给学派的影响下，里根政府摒弃了凯恩斯主义策略，把减税作为核心任务，实现了美国历史上最大规模的减税：从1981年10月起的3年内，分3次降低个人所得税，边际税率从14%～70%降为11%～50%;1986年里根又签署了税制改革法案，全国人均免税额减少了6.4%;7年内每个家庭年均可支配收入增加600～900美元。在减税计划的刺激下，个人因为减税而更加愿意扩大消费支出，大大提振消费动能;企业因为负担减轻，创业与创新的能力增强;产能过剩也能通过减税得到化解，产业结构有效调整，于是经济得到迅速恢复和提振。因此，显著降低个人所得税，减轻居民负担并释放消费动力，是提振经济增长的重要途径。

在过去的10年中，中国的居民收入占国民收入比重几乎每年下降一个百分点，国民收入分配日益失衡，这是消费难以成为经济增长关键动力的深层次原因。

在我国收入差距较大的现实面前，个人所得税也被视为调节收入分配的一个有效工具。目前居民收入差距持续增加，2014年收入基尼系数超过0.469，财产存量差距基尼系数也超过0.7，并已成为全球贫富差距最为严重的国家之一。然而，当前个人所得税制度不但没有起到有效缩小贫富差距的目的，反倒在一定程度上恶化了收入差距状况。

据统计，2014年我国7276.57多亿元的个税中，处于中间的、收入来源主要依靠工资薪金的阶层缴纳的个人所得税占全部个人所得税收入的46%;应作为个人所得税缴纳主要群体的高收入阶层，缴纳的个人所得税只占个人所得税收入总额的5%左右。

尤其是，中产阶层是当前高累进所得税结构的最大受害者，而中产阶级又是消费的主力军。中国目前实行3%～45%的累进税率，起征点只有3500元/月，最高边际税率45%针对的标准是全月应纳税所得额超过8万元的人群。显然，几乎所有的“白领”都成为个人所得税的主要贡献者。相反，那些高收入群体可以很容易地避税。

对政府来说，1994年～2014年，个人所得税收入占GDP的比重由0.15%上升至1.16%，占税收收入的比重由1.4%上升至6.19%。个人所得税是1994年税制改革以来收入增长最为强劲的税种之一，目前已成为国内税收中的第4大税种，在部分地区已跃居地方税收收入的第二位，成为地方财政收入的主要来源。

随着经济由过去的高速增长转入中高速增长阶段，财政收入中速增长也将呈现常态化，这一趋势已经初步明朗。而且，由于主要增收行业前景不明朗，2013年以来房地产业税收增幅出现大幅回落，税收形势与往年相比出现较大反差，政府急剧要寻找新的财政收入来源。个人所得税以个人所获取的各项所得为课税对象，居民只要有收入就应该纳税，税基广阔，因此个人所得税应继续成为未来政府税收收入的重要组成部分，并构成财政收入的主要来源。

在新形势下，必须要减少中低收入居民的税收征缴力度，提高居民的可支配收入比例，提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。改革个人所得税政策来改善收入分配秩序，已日益成为中国经济转型的需要。

在个税法出台的上世纪80年代，个人收入来源主要是工薪，围绕工薪来征收个税自然顺理成章。然而，随着诸如资本、技术、管理等收入占比份额持续加大，由此在提高居民收入水平的同时，也不断拉大了收入差距水平。

从数据来看，我国财产性收入占居民总体收入的比重越来越高，而且越来越成为高收入群体的主要收入构成（2013年城镇最高20%群体的财产性收入占比达到4.2%，而当前城镇平均为2.7%）。

分所得项目看，工资薪金所得，个体工商户的生产、经营所得，劳务报酬所得，利息股息红利所得，财产转让所得占收入总额的95.7%，是个人所得税的主要收入来源，2013年分别完成4095.0亿元、577.1亿元、174.1亿元、725.6亿元和676.3亿元。其中，工资薪金所得、劳务报酬所得和财产转让所得相比上年增长14.5%、14.1%和40.5%，财产转让所得的增长速度远远高于其他劳动项目所得的增速。非劳动所得也已成为个人所得税收入的重要组成部分，并日益成为个人所得税收入增长的主要来源，2014年达到25%左右。因此，从这个角度来看，个税改革要加大工薪之外其他收入的征收力度，提高对资本代际传递的成本，从而在增加财政收入的同时，有效减少收入差距水平。

对个人所得税的征管，中国和大多数国家一样也采用了源泉扣缴和自行申报两种方法，但侧重点不同，我国更侧重源泉扣缴。由于税法没有对所有纳税人要求纳税申报，税务机关对扣缴义务人的纳税检查信息是单方面的，无法有效进行监督，使得源泉扣缴的执行力度在不同单位间有很大的差别，但总的来看，年所得12万元以上个人自行纳税申报的比例历年中都非常之低。源泉扣缴执行力度的不同使得个人所得税只管住了工薪阶层，没有管住高收入阶层。

在这种形势下，从高收入的富裕家庭入手，尤其是要提高对一些高收入企业、领域和高收入群体的征管力度，推行非现金结算，纠正个人所得税的逆向偏离，重点加强房屋转让、限售股转让等财产性所得和盈余积累转增股本、分红派息等资本性所得的税收征管。

个人所得税改革可以作为直接税改革的一个先行探索。由于我国还未建立综合与分类相结合的个人所得税制度，间接税仍然是我国税体的主要来源，从而使得个人所得税等直接税比重过低。这导致了我国税制不仅未能对收入差距进行必要的调节，反而使具有累退调节性质的个人所得税收入比重高居不下，以至广大普通群众在日常消费中承担了大量的价内税负，加剧了分配不公与贫富分化。

综合全球主要国家的税收资料来看，大部分国家的个人所得税占比都远高于我国。美国、日本的占比超过税收总额的30%，北欧国家的个人所得税占税收比例平均为38.3%（如丹麦、芬兰、挪威和瑞典），欧洲主要国家的个税占总税收的比例也平均达到26.3%（如英国、德国、法国、意大利、荷兰和瑞士），我国近邻韩国的个人所得税比重为16.8%，而前苏东转型国家捷克、波兰、匈牙利的个人所得税比重分别为18%、14%和10%，现在这3国均已进入高收入国家行列。

即使是传统上以征收增值税为主的法国，其个人所得税也达到17%的水平。较低的是南美国家，如智利为8.5%，秘鲁为9.8%，而即使是其中最低的巴西7.6%，也高于我国近两个百分点。因此，我国应结合居民收入特点和税收征收管理实际，充分研究和借鉴其他国家的个人所得税制度，积极稳妥地推进个人所得税改革，逐步建立综合与分类相结合税制，并重点要提高直接税比重，提高个人所得税的占比，降低包含在消费和隐含在价格中的间接税比重。

有统计显示，我国全部个税收入中，将近70%来自中低收入人群，而发达国家个税收入的90%都来自高收入者。

工薪阶层由于其收入构成相对单一，一般只有工资收入，仅够维持基本生活。而高收入群体或富裕阶层，由于自身的优势条件，收入来源多元化。同时，有些高收入人群还通过故意加大免征部分的收入等各种形式逃避纳税。

因此，各种研究结果显示个税并没有达到调节贫富不均的目的，反而在某种程度上起了“劫贫济富”的作用。在生活成本不断提高的当前社会，以调节收入分配为目的的个税，因其免征额较低，征收主体并不是高收入群体，却多为工薪阶层、自由职业者以及并无固定职业的人群。在现实的社会状况下，800元的劳务费与稿费的免征额、3500元的“起征点”意味着向穷人征税。

随着经济社会发展的需要和生活成本的不断提高，大家普遍认为3500元的标准过低。首先，与GDP和城镇职工工资的增长速度相比，目前免征额3500元这一水平过低。1981年我国开始征收个人所得税时，起征点为800元，当年GDP为4891亿元，免征额是城镇单位就业人员平均工资的1.04倍左右。30年过去了，2010年GDP约为40.1513万亿元，免征额也由800元上升到3500元，是城镇单位就业人员平均工资的1.15倍。而当前，2013年GDP为58.8019万亿元，全国城镇职工月平均工资为4290元。如果以当前的GDP和城镇职工工资水平，个人所得税免征额至少要提高到5200元以上，才能与之前的比例趋于一致。

其次，在对全球主要国家个人所得税的起征点和该国经济发展水平关系进行比较后，可以看出它们都会以年收入最低10%人口的下限收入作为起征点，而2014年我国城镇最低10%人口的月总收入为5500元左右，因此免征额也需要高于这一数字。另外，免征额的确定也需要根据“城镇居民消费性支出”进行测算。2010年城镇就业者人均负担月消费支出约为2167元，免征额为3500元。而2014年城镇人均负担月消费支出约为3530元，根据简单的比例关系，未来的免征额至少需要提高至5700元左右，才能有效覆盖生活成本。

在我国个人所得税设计中，对起征点的确定还要考虑扩大中产阶层比重的社会目标，但是中产阶层的形成不能完全靠收入的积累，而是要有社会的再分配手段。而且，考虑到经济形势不佳、亟待刺激消费的大背景下，依靠减税并刺激内需也是未来的发展方向，因此个人所得税免征额只能要比之前显著更高。综合考虑到我国当前较大的收入差距水平，我们还需在之前水平的基础上继续提高起征点，我个人认为，我国未来的个人所得税免征额必须要提高到6000元以上才能达到这个目的。

由于个税免征额的显著提高会减少征收面，这可能会进一步限制个税筹集财政收入的功能，因此从补充财政收入来源的角度，需要继续维持甚至提高对高收入群体的征收力度。同时，为了有效缩小日益严重的贫富差距，要对那些远超过消费能力的高收入群体征收更多的税收。从这两个角度来说，个人所得税的边际税率仍需要适度提高。考虑到若设计过高的边际税率，高收入人群可能会进行资产转移，因此，一个可行的办法是，在维持当前7级边际税率的基础上，逐级提高边际税率，从而使得最高的边际税率达到合适的水平。