高开低走的环境公益诉讼元年

靖力

2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了环保法修订案，新法于2015年1月1日施行。这部中国環境领域的基本法，完成了25年来的首次修订，也被专家称为“史上最严的环保法”。

据北京自然之友环境研究所（下简称“自然之友”）不完全统计，环境公益组织在新环保法实施的这第一年内共提起环境公益诉讼40余起，其中包括腾格里沙漠污染案中尚未立案的11起，只有福建南平生态破坏案取得判决结果，另有数起案件以和解告终，其余案件均无结果，有的甚至尚未立案便胎死腹中。

对于一些环保志愿者期待的“2015年将是环境公益诉讼井喷的一年”，中国政法大学环境污染受害者帮助中心诉讼部部长、北京环助律师事务所执行主任刘湘表示，面对这样稍显“惨淡”的结果，他并不十分意外。“有媒体统计，2000年至2013年，这么长的时间里，全国环境公益诉讼案件总共才不足60件。2015年一年就有40多起，从数量上看，还是有突破的。”刘湘认为，对于未能成功判决或调解的案件，暂时还不能下结论，环境公益诉讼的司法程序周期本来就很长。“如果再过两年，回头统计这一年的案件结果，有多少胜诉、多少败诉，才有意义。”

北京德和衡律师事务所高级合伙人、副主任王海军也表示，自己从事多年环境公益诉讼援助，新环保法实施以后，环境公益组织的境况已经改善了不少，至少有了法律条文赋予的底气。“环保组织应当更加勇敢地提起环境公益诉讼，受理与否的争议、胜诉与否的担心，都可以交给律师、专家去考虑。只有提起得越多，出现越多的情况，才能推动环境公益诉讼机制的良性发展。”王海军说。

公益诉讼曾“寂寞”了很多年

公益诉讼，顾名思义，是相对于“私益诉讼”而言的，以诉讼涉及公共利益还是私人利益作为区分。广义而言，刑事诉讼里面的“公诉人”也是“公益诉讼”的一种，但一般不这么界定。所以，通常所说的公益诉讼一般指民事公益诉讼和行政公益诉讼，即个人或组织向民事主体和行政主体提出的涉及公共利益的诉讼。

中国的公益诉讼制度一般认为是从清朝开始发展起来的。1910年，清政府颁布《法院编制法》，其中规定，各级检察官有权依照民事诉讼法以及其他的法令规定，作为民事诉讼的当事人或者公益代表人进行诉讼。但是，一直到清政府被推翻，这条法案也没有能够得到有效的实施。

新中国成立后，国家颁布了《最高人民检察署试行组织条例》，其中规定：检察机关对于全国社会与劳动人民利益有关的民事案件和一切行政诉讼，均有权代表国家参加。1954年的《宪法》和《人民检察院组织法》等法律也对检察机关在民事诉讼中的起诉权和参诉权以及行使这些权利的程序做了详细规定。

然而，“砸烂公检法”的时期很快到来，检察机关被取消，“文革”后虽然国家重建了检察系统，但法律并没有规定检察机关在民事公益诉讼活动中的起诉权，公益诉讼无人问津，由是“寂寞”了整整30年。

2012年8月31日，全国人大常委会通过《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》。修改后的民事诉讼法第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”多数法学界的专家认为，以此为节点，中国的民事公益诉讼制度才算正式得到确立。

在“寂寞”的日子里，国内也有零星的一些公益诉讼被提起。例如2005年四川广力律师事务所合伙人邢连超提起的成都机场高速侵犯公众通行权案，2011年法学博士朱晓飞诉北京市工商局不查处央视违法播放烟草广告案、中国生物多样性保护与绿色发展基金会（下简称“绿发会”）提起的康菲石油（中国）有限公司溢油污染损害赔偿案等。但是结果都并不乐观。

邢连超从2005年起诉成都机场，到与三河场收费站的6年诉讼较量，7年间他前前后后打了10场公益诉讼，无一胜诉。承办“康菲溢油案”的王海军也告诉记者，这起2011年就开始着手起诉的案子，2015年7月才刚刚立案，12月4日才第一次开庭。

到底谁能提起环境公益诉讼

2012年至2014年，以修改后民事诉讼法为契机，希望在环境公益诉讼领域大展宏图的环境公益组织，又遭遇了新的问题。“民事诉讼法只有一个孤立的条文，说可以提起公益诉讼，但是谁来提、怎么提、提了怎么办，完全没有头绪。”北京一环境公益组织的志愿者王颖告诉记者。

新环保法出台之前，困扰环境公益组织提起公益诉讼的最大问题，就在于诉讼主体资格。2012年修订的民事诉讼法虽然明确了“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，但因为规定太过笼统，没有下位法跟进，也缺乏司法解释，谁能提起公益诉讼的问题一直未能解决。

据了解，2013年，自然之友曾提起两起环境公益诉讼，均未能立案；而中华环保联合会更是8次立案无果。大量的案件无法立案，环境公益组织感到无从发力。

即使是成功立案的环境公益诉讼案件，也往往因为原告主体资格的问题，而在法庭上争论难休。例如2014年备受瞩目的江苏泰州1.6亿元天价环境公益诉讼案，2014年才登记成立的泰州环保联合会的主体资格就备受争议，还是江苏省高级法院院长、二级大法官许前飞担任二审审判长，认为“公益诉讼可以弥补行政处罚的很多不足，他应该是悬在这些潜在的污染者头上的一把利剑。我还是倾向于在主体问题上应该尽可能放宽一些”，才“保住”了泰州环保联合会诉讼主体的资格。

事实上，在新环保法史无前例的4次审议过程中，“到底谁能够提起诉讼”这个问题也贯穿始终。从第一稿的杳无踪影，到第二稿的官方机构垄断，再到第三稿中狭窄的“全国性组织”，直至最终发布的“设区的市级以上民政部门注册”，诉讼主体范围缓慢扩大。民政部对具备最终发布的环境公益诉讼主体资格的环境公益组织做了一次统计，统计表明，全国符合起诉资格的组织有700余家。

“可以说，新环保法出台以后，在诉讼主体资格方面，公益诉讼的门槛比以前低了一些，而且不再模糊。”自然之友总干事张伯驹说。

根据新环保法第58条的规定，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织有权向人民法院提起公益诉讼。什么是“专门从事环境保护公益活动”呢？刘湘向记者介绍，根据1月7日起生效的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第4条的规定：“社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，可以认定为环境保护法第58条规定的‘专门从事环境保护公益活动’。社会组织提起的诉讼所涉及的社会公共利益，应与其宗旨和业务范围具有关联性。”

“这条司法解释的第一款阐释了‘专门从事环境保护公益活动’的判断标准，但是第二款又给这个标准上了个箍。如何认定所诉利益与业务范围有关联性？这关联性可大可小。往大了说，是环境利益；往小了说，又分土壤、空气、海洋、森林这么多的领域。实践中，这种弹性就给了司法机关较大的自由裁量權。”刘湘认为。

在腾格里沙漠污染案中，绿发会就因诉讼主体资格受到否定，而迟迟难以将案件立案。受理案件的宁夏回族自治区中卫市中级法院和宁夏回族自治区高级法院均以绿发会不具备“专门从事环境保护公益活动”为由，不予受理案件。对此，王海军认为，也许是因为一些司法人员确实不懂环境保护以及环境保护的范围。当然，可能还存在其他原因导致法院不愿受理此案。

环境公益诉讼的高门槛

除了诉讼主体资格引发的立案难以外，环境公益诉讼在其他方面也有相当高的门槛。

门槛一：高额的诉讼费用

多名环境公益组织的工作人员告诉记者，打一场环境公益诉讼官司的费用十分高昂，通常在路费、食宿费、律师费等花费上就要支出10余万元，再加上不可预估的鉴定费用，花费往往上不封顶，资金不足成为环境公益诉讼的一大掣肘。

自然之友提起的福建南平案是比较幸运的，他们获得了环境公益诉讼支持基金的资助，但据有关负责人介绍，这项资助也仅限于立案前的费用支出。

自然之友工作人员葛枫告诉记者，南平案的调查取证、相关机构出具环境破坏报告，再加上请律师、专家的费用，前后共计花费17万余元，才将此案推到司法程序上。

中华环保联合会法律中心副主任、绿发会负责人马勇接受采访时表示，环境公益诉讼还面临着败诉的危险。现有的模式是公益组织出钱，进行一些必要的先期调查取证，然后汇卷起诉，一旦立不了案或者案件最终败诉，这些钱就收不回来了。

对于环境公益诉讼中产生的合理费用如何承担的问题，刘湘介绍，一般是败诉方承担诉讼费用。“在实践中，法院会酌情判决某一方承担具体某项费用。例如环境公益组织提起的诉讼，确实能够证明被告实施了环境侵权行为，但是因为诉讼请求过高不能支持，这种情况下，一些法院会判决由被告承担原告先期调查的一些费用。”刘湘说。

此外，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》也对诉讼费用做了特别规定，其中第24条规定：“人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境。其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可以酌情从上述款项中支付。”也就是说，一起环境公益诉讼成功判决并执行后，被告承担的环境修复费用，除了用于本案的环境修复，还可以用来支付其他环境公益诉讼中败诉原告的合理诉讼费用，这是鼓励环境公益组织提起公益诉讼的一种方式。然而，刘湘表示，目前环境公益诉讼的实践并不深入，这条规定还没有被实践过，而对于如何支取修复费用及资金的监管问题，也没有具体规定。

门槛二：艰难的损害鉴定

在已经判决的南平案中，鉴定主体和鉴定资质都受到了4名被告的质疑，当然，鉴定结论也为被告所否定。环境公益诉讼中因为环境损害鉴定而产生争论并不少见。

2011年10月19日，云南省曲靖市中级法院受理了自然之友等环保组织提起的曲靖铬渣污染案。然而，案件至今依然停滞不前。“主要是鉴定评估的难度太大，相关鉴定需要巨额资金，自然之友承担了10余万元的第一期鉴定费用，但是后续的费用无力承担。目前案件只好搁置。”葛枫介绍。

曾参与该案的律师夏军曾公开对媒体表示，曲靖铬渣案进入司法环节以后，应当由法院主导进行鉴定，而相关的费用可能在600万元以上，没有机构能够负担。

因为国内的环境损害赔偿鉴定缺乏顶层设计，新环保法、侵权责任法等相关法律对环境损害鉴定评估的技术标准、工作程序和管理办法以及赔偿资金来源等方面一直以来都缺乏具体规定。然而，损害鉴定是确定造成环境损害的企业、个人存在侵权行为、承担多少责任的关键性证据，差了这项证据，环境公益诉讼举步维艰。

门槛三：无力的修复监管

在南平案的一审中，原告自然之友和绿家园提出，由第三人南平市国土局延平分局、延平区林业局组织恢复原地址被。因为环境修复的工作，如果由公益组织来组织进行，一方面没有强制力，另一方面因为自身力量有限，无法起到最好的监督作用。但延平国土分局和延平林业局则认为，让行政机关组织修复林地植被，没有法律依据。

对此，刘湘表示，目前确无相关法律规定来明确行政机关组织环境修复的责任，法院的判决无可厚非。“一审过程中，行政机关也表达了愿意参与组织修复的态度，既然法律没有明确规定，强使法院通过判决来明确这种责任也不现实”。

对于该如何组织和监督造成环境损害的企业和个人进行环境修复，目前国内一些地方采取的是将环境修复资金等款项缴入专户或基金，来进行管理使用。最高人民法院曾在环境民事公益诉讼司法解释新闻发布会上提出，对于目前尚未设立专项基金或专户的地方，可以采取适合于当地情况且有利于执行的支付方式。

2014年12月终审判决的江苏泰州“天价公益诉讼”案在这方面有独特的尝试。“江苏省高院一方面允许企业申请延期一年缴付40%的赔付资金，另一方面引导企业通过自行实施技术改造，降低环境风险，同时，如果技术改造产生实际效果，可以凭环保部门的守法证明、技改验收意见、技改投入财物报告，在40%的额度内抵扣赔付金额。这样的设计，相当于在环境损害赔偿上适用了‘缓刑’，是神来之笔。”环保部政策法规司副司长别涛在《中国环境报》上撰文称。

预期之内的“高开低走”

“新环保法刚刚施行一年，虽然很多人都抱有很高期待，但环境公益诉讼仍然面临着法律空白多、法律实践少、公益组织经验不够丰富等难题。”刘湘认为，法律制度还不健全是2015年为什么没有迎来环境公益诉讼井喷的部分原因。

王海军则认为，司法机关的态度决定了环境公益诉讼的发展：“许多环境公益诉讼案件，立不立案，如何判决、调解，都在司法机关一念之间。例如腾格里沙漠污染案，宁夏两级法院都不肯立案，认为绿发会不是‘专门从事环境保护公益活动’的社会组织，没有诉讼主体资格。但是绿发会在康菲漏油案等案件中都以原告身份出庭了，这怎么解释？”

中国政法大学教授、民商经济法学院环境资源法研究所所长王灿发表示，首先，环境公益诉讼的门槛太高是个问题，其次，社会组织自身能力不足也是事实。“中国的民间环境公益组织普遍没有自己的律师，法务人员也缺乏。另外，环境诉讼是专业性很强的诉讼，有没有污染、污染物是什么、环境破坏的机理是什么、污染程度如何、危害是什么，都需要作出专业的判断。而民间环境公益组织的专业技术人员也非常缺乏”。

王灿发不止一次表示，在行政公益诉讼制度没有确立的当下，环境公益诉讼的对象、范围都还太窄。“现在环境公益组织能提起的，仅仅是环境民事公益诉讼，不包括环境行政公益诉讼。环境行政公益诉讼，针对的是有执法权的部门，目的是监督‘监督者’。事实上，环境行政公益诉讼相较民事公益诉讼能发挥更大的作用，因为只要监督了一个执法机关，就等于间接监督了很多违法者。当前社会，对行政公益诉讼其实是有很大需求的。但是，新环保法和行政诉讼法都还没有相关规定，环境公益诉讼因此缺失了一大块”。

在这方面，2014年12月，贵州省金沙县检察院将金沙县环保局告上法院，开始“试水”检察机关提起环境行政公益诉讼，不得不说是一项创举。2015年7月，最高人民检察院还发布了检察机关提起公益诉讼的试点方案，在全国13个省、市、自治区开展为期两年的试点工作，主要是针对生态环境和资源保护领域提起公益诉讼。

受访专家一致表示，无论如何，得益于新环保法的实施和相关司法解释的陆续出台，环境公益诉讼在2015年已经迈出了很大的一步。

国际上的环境公益诉讼

早在2014年，全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰回答媒体提问时就表示，新环保法对环境公益诉讼主体的规定“也是借鉴了国际惯例，我国公益诉讼是一项新制度，需要不断地探索完善”。

事实上，环境公益诉讼在一些发达国家，已经有一套成熟的、适应本国具体情况的诉讼制度了。

例如，在美国的法律制度体系中，环境公益诉讼被称为“公民诉讼”，早在1970年美国《清洁空气法》中就有规定，后来在《清洁水法》、《噪声控制法》等环境保护的法律中也有相应条款，这些条款与美国《联邦地区民事诉讼规则》相配合，形成了较为完整的环境公益诉讼制度。

美国的环境公益诉讼原告是“任何利益受到严重影响或者存在受到严重影响可能的公民”，被告为企业、政府甚至政府主要负责人。管辖权方面，美国环境公益诉讼中法院的管辖权根据被告的不同而不同，以环境保护署为被告的诉讼案件经法律特别规定由哥伦比亚特区的巡回法院管辖，而其他的以企业、机关为被告的诉讼案件则由被告所在地法院或者违法行为发生地的法院管辖。美国法律还规定，在环境公益诉讼中法院可以判决由败诉方为胜诉方支付律师费用，以便减轻原告的诉讼成本。此外，为能够保证诉讼的顺利进行，法院还可以授权作为原告的公民在合理时间内进入污染源所在地自行进行调查取证。

而隶属大陆法系的德国，其环境公益诉讼制度则被称为“环境团体诉讼制度”。与美国不一样，德国法律并没有规定个人对环境污染或生态破坏进行诉讼的规则，而只规定了社会团体可以提起公益诉讼。中国目前的立法与此相似。

根据德国《环境司法救济法》规定，社会团体要提起环境团体诉讼，必须首先获得资格确认。实体条件主要有5个方面：一、该团体章程确定的主要目的是环境保护；二，到确认时，至少已存在3年，且积极从事环境公益活动；三、已经适当履行其职责；四、按照德国税典法的规定以促进公益为目的；五、建立民主决策機制，凡支持其目标的人均可加入，并享有完全的投票权。据公开资料，截至2012年12月27日，德国获得这项确认的社会团体有102个。

在德国，环境团体诉讼的类型也有多种，包括一般给付之诉、针对已作出的行政行为的撤销之诉、针对行政不作为的义务之诉、确认行政行为无效的确认之诉等。相较于中国的环境公益诉讼而言，德国的环境团体诉讼更侧重于环境行政公益诉讼，因为欧洲大陆国家的环境法大多是基于公法基础而建构的，环境保护被视为国家的义务。

武汉大学法学院教授蔡守秋介绍，从国际的角度上看，世界上已有53个国家在宪法中明确了环境权，有60多个国家在其环境保护法律中明确了环境权，环境公益诉讼是实现环境权的主要途径，是环境权受到侵犯时的司法救济手段。“环境公益诉讼制度的建设之所以步履艰难，其中一个重要原因是没有在理论上搞懂环境权、在法律中确认环境权。法律规定了环境权，环境公益诉讼就有了顺利发展的权利基础”。