如何对雾霾天气进行环境法律应对

张锋　耿轶凡

【摘要】如何对雾霾天气进行环境法律应对，是当前亟待解决的问题。《大气污染防治法》修订在即，文章在分析雾霾的成分、危害、成因的基础上，分析现行立法的不足，借鉴发达国家治霾法律经验，拟通过完善防治雾霾环境立法、建立健全配套法律制度措施、落实环保责任等几个方面，为我国防治雾霾的环境法律应对提出合理化建议。

【关键词】雾霾 环境法律应对 大气污染防治法 区域联防联控

【中图分类号】D912.6 【文献标识码】A

现阶段，我国《大气污染防治法》颁布实施27年以来进行了首次全面修改，以此为契机，如何在环境法律上对雾霾天气进行对有效应对，是有待我们重视并亟需解决的问题。

雾霾天气的危害及成因分析

雾霾是一种浑浊空气、降低能见度、恶化空气质量的灾害性天气现象。霾是空气中微小颗粒，例如灰尘、硫酸、有机碳化合物等的集合体，是一种能够导致人们视野模糊，近距离能见度恶化的污染物。

雾霾天气的危害。雾霾等大气污染需要法律介入的理论基础为权益受损。2013年以来，大范围的雾霾天气频发，对我国社会经济发展、社会公众身体健康状况和日常生活造成影响：第一，损害人体健康。雾霾天气是众多疾病之源，PM2.5作为其主要成分颗粒物，由于直径较小，难以通过肉眼观察到，被人体吸收后进入支气管，以其极强的吸附力影响肺部功能发挥，导致人们的免疫系统功能急剧下降，引发哮喘、支气管炎、心脑血管疾病甚至是癌症。第二，妨害公共交通安全。雾霾天气使得大气能见度降低，增加了飞机、车辆的驾驶难度，极易造成航班延误或取消、高速公路封闭、海上交通、高铁、动车等停运或延运，较严重的雾霾天气还极易引发交通事故，危及人们的生命健康。第三，加重公共财政及个人经济负担。2014年，中央财政为整治重点区域的大气污染，拨付100亿元专项资金，实施以奖代补政策。据人民网报道，我国中东部雾霾重灾区分别拨付专项资金治霾：北京从2014至2017年拟投入共计7600亿元整治大气污染；山东省到2020年全省防治大气污染总投资将高达9000亿。淘宝网数据显示，仅2013年，网友共计花费8.7亿元在对抗雾霾的用品上—这是我们为雾霾埋单的一年。

我国雾霾天气的成因。雾霾天气是自然原因和人为原因共同作用的结果。从自然原因角度分析，极端不利的气象条件导致空气湿度较高，大气水平流动弱化以至相对静止状态，空气中的污染物难以消散以致持续累积，导致空气中污染物的浓度高涨，从而引发雾霾天气。从人为因素角度分析在于污染物的排放，具体可以归咎于为经济发展方式粗放、能源消费结构不合理、机动车污染日益突出等问题。随着经济水平的不断发展和提高，工业体系逐步建立，越来越多的高消耗高污染高排放的企业集聚在我国的中东部地区，大量污染物被直接排放到大气中；煤炭作为我国工业发展的血脉，占据我国能源消费比重的70%以上，清洁能源所占比重极小；城市居民生活水平提高，私家车拥有量骤增，汽车尾气大量排放也直接导致空气中悬浮颗粒的增加；与此同时，秋冬季节燃烧煤炭、焚烧稻秆，甚至是城市建设中的扬尘都能导致空气中产生悬浮颗粒、尘埃。

我们必须承认，自然因素有一定的客观性，并不以人的意志为转移。而雾霾天气的形成，90%以上的原因应当归咎于人为因素，因此，想要根治雾霾，必须从人为因素着手。

《大气污染防治法》的不足

作为防治雾霾等大气污染的专项法律，我国《大气污染防治法》自2000年修订以来在防治大气污染方面发挥了一定的作用。但是，近几年雾霾天气持续严重，暴露其在治霾方面的缺陷。宏观方面，如立法价值取向偏向经济发展、政府环保责任缺位等原因不再赘述，从微观角度分析，主要表现为具体法律制度不完善、移动污染源规制不全面、PM2.5法律监测空白以及处罚力度畸轻等问题。

污染物排放总量制度是治霾关键。但是，现行法对于污染物的总量控制主要针对SO2和碳氢化合物，且将污染物控制区域限定为SO2和酸雨控制区；将移动污染源限定为车船，但是对于火车、非道路车辆、飞机等排放的移动污染源的监管缺失；PM2.5随着雾霾天气频发开始进入公众视野，PM2.5悬浮在空气中与其他污染物相溶形成雾霾，且容易携带大量有害物质，对人体机能造成严重损害，但是现行立法并未将PM2.5纳入监测体系，不利于雾霾天气的防治；现行立法对企业造成污染事故最高处以50万元罚款，企业违法成本过低，不利于促进企业减排。基于以上问题，现行立法漏洞较多，需要及时修订以发挥其防霾治霾的作用。

发达国家防治雾霾法律经验

雾霾的出现与一个国家的工业化发展程度有着高度紧密的联系。在众多完成工业化进程的发达国家中，几乎都不同程度的经历过被雾霾天气笼罩的阶段。但是，这些国家痛定思痛，通过法律强制手段彻底治理雾霾，取得良好效果。

以美国为例。美国作为世界上最发达国家，其能源消耗总量稳居世界第一，由此带来的严重大气污染也在所难免。但是美国同时作为环境法律体系最完善的国家之一，其在治理包括雾霾在内的大气污染方面的经验可圈可点。1963年《清洁空气法》、1967年《空气质量控制法》与1971年《国家环境空气质量标准》共同构成美国治理大气污染法律体系。考察该三部法案，以下几项法律制度值得学习和借鉴：第一，空气污染权交易制度。通过设立排污权交易制度，鼓励高污染高排放的企业在许可排量的范围内，通过技术革新等措施减少污染物排放，剩余的许可排量即可放置市场进行交易，获得经济利益；第二，制定严格的空气质量标准。设立严格的与雾霾有密切关系的PM10、PM2.5空气悬浮颗粒物标准；第三，区域联防制度。即打破州的区域限制，将全联邦划分为十个地理区域进行污染物的监测，并设办公室对每种污染物制定管理计划，构建起覆盖各州的空气质量标准框架。第四，公民执行制度。公民是大气污染防治最直接监督力量，法案鼓励公民主动通过公益诉讼的方式维护环境公益。这几项法律制度的贯彻执行，使得美国的空气质量得以改善。

以日本为例。日本作为亚洲最发达国家，战后经济高速增长、能源消巨大，空气质量一度堪忧。为治理雾霾等大气污染，日本政府通过制定《煤烟控制法》、《大气污染防治法》，严格控制污染物排放标准，并设立特定地区的特殊排放标准以区别于其他地区；逐渐将对SO2的排放控制扩充，包括氮氧化物等；设立严格的环境影响评价制度及大气污染物排放总量控制制度。日本运用法律手段，循序渐进地将不同污染物作为控制对象，找到了经济发展与环境保护之间的平衡。

纵观发达国家的治霾历程，完善的大气污染防治法律体系、合理的污染治理标准、完备的配套法律制度、深度的公众参与是其不可或缺的经验。

我国雾霾天气的环境法律应对

“党的十八大要求‘全面推进依法治国、实现国家各项工作的法治化’，用法治的思维和方式治理雾霾天气是必由之路”①。因此，要想根治雾霾，完善我国的环境法律法规、建立健全配套的法律制度、落实环保法律责任承担缺一不可。

完善防治雾霾环境立法。“环境法应体现并符合经济社会发展规律。”②2015年1月1日，新修订的《环境保护法》正式实施，该法对雾霾等大气污染治理作出许多有针对性的规定，如国家拟建立跨行政区域的重点区域或者流域的生态环境污染的联合防治协调机制；国家倡导资源循环利用、促进清洁生产；按日计罚企业违法排污行为，上不封顶等。新环保法为防治雾霾提供了强有力的法律依据，但由于环保法与其他环保专项立法属于同一法律位阶，依据特别法优于一般法原则，以上规定很难得到贯彻实施。因此，应尽快修订其他专项法律，如《大气污染防治法》、《水法》、《可再生能源法》的相关规定与之相协调。

《大气污染防治法》是防治雾霾等大气污染最直接有效的专项法律。该法自2000修订以来，虽在燃煤污染、机动车污染排放出台了相关规定，一定程度上减轻了大气污染。但是，由于我国现阶段雾霾等大气污染区域性、复合型特征愈发明显，现行法的滞后性日益突出。2015年6月《大气污染防治法（修订草案）》二次审议稿提交了全国人大常委会，强调源头治理、联防联控、科技治霾，使雾霾天气的防治有了更为完善成熟的法律保驾护航，笔者将在后文对其进行分析。

此外，还应加快修改其他相关法律法规。如前所述，雾霾天气主要归咎于能源消费结构不合理、经济发展方式粗放，因此，应适当修改《节约能源法》相关规定，改变以煤炭为主的能源消费结构，促进低碳经济发展，优化生产方式、调整产业布局，以降低雾霾天气发生的可能性。

建立健全配套法律制度。雾霾天气的治理并非一蹴而就，健全配套法律制度齐头并进，是防治雾霾的应因之策。

第一，建立区域联防联控制度。从奥运蓝到APEC蓝，京津冀地区通过建立区域防治协作机制，在重污染天气的共同应对上积累了有益经验。由此可见，“区域差别管理与合作制度是可行的和卓有成效的”③。相比新《环境保护法》关于区域联防联控的原则性规定，《大气污染防治法（修订草案）》对其进行了充实和细化，增设专章规定大气污染的联合防治，在大气污染防治行动计划基础上，于重点区域建立联防联控机制。联防联控是以环保主管部门为主导，其他公安、质量监督检验检疫、工商行政管理等主管部门为辅助的联合执法，但具体如何协作形成合力，笔者认为应当设立协调机构，负责统一协调、监管重点区域内的大气污染防治工作，明确职责范围和工作程序。另外，还应考虑建立相关部门的联席会议制度，为区域联合防治提供一个沟通协调的平台，为实现大气污染防治模式由属地管理向区域联防联控转变。

第二，完善排放总量控制制度。现行《大气污染防治法》的总量控制和排污许可区域限定为“酸雨控制区和二氧化硫控制区”，草案将其扩展到全国范围内。按照行政区划，由省级人民政府根据国务院规定或削减该行政区域的污染物排放总量，并将这一指标分解落实到市县人民政府，再由市县人民政府将其分配给排污企业。由此，排污企业将受到国家、地方污染物排放标准以及重点污染物排放总量的三重限制。对于超排企业，暂停对其环境影响评估文件的审批，由此实现环境影响评价、排污许可、总量控制等制度的有效衔接。笔者认为，单纯按照行政区域划分总量控制区域不科学，应适当结合地理区域特征对污染物总量控制区域进行划定，有利于实现区域性防治。此外，还需进一步扩大重点大气污染物的范围，将造成雾霾天气的PM2.5纳入监测体系进行总量控制。

第三，建立雾霾监测预警机制。应对雾霾天气要做到防患于未然，完善的监测预警机制尤为必要。草案规定，在可能发生严重雾霾等重污染天气时，省级人民政府应与本级环境保护主管部门及气象部门及时会商发出预警，而县级以上人民政府则应根据该预警及时启动应急响应措施。为更好地执行大气污染情报信息交流，除做好政府部门间的雾霾污染信息沟通以外，还应当借助多种手段如互联网等平台发布监测信息，让社会公众及时获悉，做好防范，将雾霾天气的危害降到最低。

第四，健全环境公益诉讼制度。雾霾天气已然成为大家的“心肺之患”。因其侵害的是社会公众的身体健康以及环境公益，因而建立起环境公益诉讼制度十分必要。新《民事诉讼法》第55条正式将公益诉讼制度法律化，环境公益诉讼作为其典型类型也随之于法有据。但遗憾的是，该法将提起公益诉讼的主体限定为“法律规定的机关和组织”，公民个人提起环境公益诉讼的诉权受到限制。但是，作为雾霾天气的直接感受者，公民个人提起环境公益诉讼是参与到大气污染治理的重要途径和应有之义。从国外经验考察来看，公民以公益诉讼的方式参与到雾霾等大气污染的治理是普遍且有效的。因此，要进一步扩大环境公益诉讼的起诉主体范围，完善环境公益诉讼制度，通过诉讼这一理性方式让更多社会主体助力雾霾防治。

落实环保法律责任承担。明确政府环保责任、强化企业环境责任、夯实公民环保责任，是治理雾霾天气的重要措施。

首先，落实政府环保责任。第一，建立政府环保问责机制。草案强化对有关政府部门及其工作人员的追责机制，其不依法查处违法行为、不依法及时处置大气污染事故等违法行为须按新《环境保护法》、《公务员法》的相关规定予以处分。笔者认为，完善和细化问责机制，还需做到：明确问责范围，政府的环保违法行为与其要承担的法律后果要适应，对于罔顾生态环境擅自决策的政府部门负责人予以严厉处罚；规范问责程序，适当放松启动条件，扩大问责主体包括公民、企业、环保组织或其他相关政府部门。第二，建立科学环保绩效考核机制。将政府部门完成大气环境保护目标任务完成情况纳入政府、环保部门及其负责人的考核评价内容，初步建立起大气环境保护目标责任制和考核评价制度。笔者认为，想要根治雾霾等大气污染，还需将各地经济发展过程中资源能源的消耗、环境破坏程度等因素也纳入考核依据，建立“绿色政绩”制度，以此督促政府部门将环保责任落到实处。

其次，强化企业环境责任。企业的违法排污是造成雾霾天气的重要原因。现行大气污染防治法中对企业违法排污的处罚力度畸轻，而草案中取消了大气污染事故罚款上限改为按倍计罚，且明确规定了“按日计罚”的四种情形，实现与新环保法的有效衔接，大大提高了企业的违法成本。笔者认为，治霾需用“重典”。当前我国雾霾等大气污染形势严峻，对于企业偷排、机动车船不达标排放、建筑扬尘等违法行为的处罚力度仍需提高。对于企业排污可能构成环境犯罪的，也要及时实现行政执法部门与刑事司法部门的衔接，实现案件及时移送处理。

最后，夯实公民环保责任。公民不仅是雾霾天气的受害者，更是始作俑者。因此，防治雾霾天气，需要全民参与、共同治理。草案中关于控制燃油机动车保有量以减少汽车尾气排放这一规定，笔者持保留意见，毕竟这是对公民个人权利和自由的干涉甚至剥夺。但是应呼吁公民低碳绿色出行、禁止露天焚烧、鼓励减少烟花爆竹燃放，毕竟，帮助改善大气环境质量是公民的环保社会责任。

（作者分别为山东师范大学法学院教授，山东师范大学法学院硕士研究生；本文系国家社科基金项目“我国环境公益诉讼起诉资格法律制度研究”阶段性成果，项目编号：14BFX112）

【注释】

①穆治霖：“应对雾霾污染的法律思考”，《环境与可持续发展》，2014年第1期，第54页。

②蔡守秋：“论环境法的正当性的依据”，《政法论丛》，2010年第6期，第38页。

③楚道文：《清洁空气立法研究》，北京：知识产权出版社，2009年，第189页。

责编/于岩（实习）