民间儿童救助组织：不敢说的“收养”

沈寅飞

民间组织在儿童救助中起了很好的作用，但民间组织参与寄养、收养孤残儿童救助工作的法律地位并不明确，即使做着善事，也不敢往外说

两岁的小女孩刘茹云坐在学步车里慢慢地走向保育员，嘴巴里还模糊地发出“妈妈”的声音，偶尔还望着保育员笑一声。由于先天性的双手畸形，如果离了学步车，她就只能利用双肘关节代替双手为爬行提供支撑力量，平时她只能扶着东西站立。“像她这样类似的患有先天性疾病的孩子在天使之家中还有40多个。”天使之家负责人邓志新说。

刘茹云在天使之家待了已经近一年了，但只能算是“寄养”在天使之家，接受“帮扶”。一直在照顾孩子，却不能叫收养是各类民间儿童救助组织的惯例。“不能叫孤儿院，也不能叫学校。”光爱学校负责人石清华说，“只能说收留，不能说收养，收养手续很难办下来，叫收养法律上说不过去。”

但“帮扶”儿童的组织和收养规模并不算小。仅民政部2013年的统计数据显示，全国共有收留孤儿、弃婴的个人和民办机构878家，收留人数9394名。而按照我国《社会福利机构管理暂行办法》等制度规定，民办机构注册必须要有主管单位而且还需要有一定的设施条件，否则就属于“非法”组织。因此，现存很多收养孤残儿童的个人和民办机构并没有在法律上得到认同，这也成了民间救助组织的一块心病。

福利院的财政困境

目前，负责儿童收养的主要是各地的福利院，其资金来源主要是财政拨款。由民政部社会福利和慈善事业促进司、联合国儿童基金会、北师大社会发展与公共政策学院共同推出的《中国儿童福利政策报告2014》指出，我国从2010年开始建立首次由中央财政支持的孤儿津贴制度，每月给机构内供养孤儿和散居孤儿发放基本生活保障津贴。目前，中央财政对东、中、西部地区分别按照月人均200元、300元、400元的标准给予补助。

尽管近年来国家和地方政府不断提高对孤儿照顾的补助，但是一些地方的福利院仍然面临着很大的压力。《中国儿童福利政策报告2013》显示，2012年全国注册孤儿数量为62.8万人，其中集中供养54.1万人，社会供养8.7万人。“现在公办儿童福利院的开支主要靠财政支撑，有限的财政拨款使得很多孤残儿童的疾病得不到及时医治，而一些智力正常的孤残儿童也会因为资金匮乏而耽误早期教育。”杨立雄说。

邓志新向记者介绍，目前生活在天使之家的42名病残孤儿都是来自河南、山东、广西等地儿童福利院，由21名员工一起看护，收留这些孩子是因为孩子们原来的生活环境不佳。有一次她去河南的一家儿童福利院走访时看到，一个保育员同时需要照看二十几个孩子，有几个婴儿被子下面屎尿横流，“一掀起来，那简直不能闻！”邓志新说，“对于福利院中那些患有先天性疾病的孩子，政府给予的基本津贴可能连他们的日常开支都不够，更别说动则数万元的手术治疗了。”

走进北京光爱学校，寄养在这里的大多是一些十几岁的孩子。石清华告诉记者，这里收留的主要是一些单亲、父母离异、遭受家庭暴力的孩子，还有一部分是孤儿。由于大多数都是年纪比较大一点的孩子，他们通常很难再融入当地的福利院。有些孩子在福利院根本待不住，到了福利院后就会偷偷地跑出来。即使流浪到未成年人救助站，救助时间也只有有限的15天，然后会被遣送回家乡。可这些孩子根本无家可回，因为在当地已经没有亲人，长期的流浪也给他们带来了各式心理障碍，很难融入到家庭中去。这样的孩子很需要有一个公益机构对他们进行心理教育、心理辅导，否则容易走上歧路，甚至违法犯罪。

民间组织的曲线救助

“从90年代开始，我国提出社会福利社会化，目的是破除政府对福利事业的垄断，避免政府对这些工作进行大包大揽，在减轻政府负担的同时，也鼓励社会组织积极参与到社会救助。这些年民间福利组织也逐渐发展起来了。”杨立雄说，在儿童福利事业中，尤其是涉及的对象没有民事行为能力的孤残儿童，政府的步子迈得比较小，管理较为严格，有大量的民间组织没有得到政府部门的登记批准和认可。

儿童希望救助基金会项目部负责人刘静向记者介绍说，自2001年儿童希望团队组建以来，一开始因为没有合法的身份，他们便采取通过与官方机构合作的方式，充当活动的执行者，先后帮助了7000多名残障孤儿和贫困家庭儿童。现在，他们终于注册成为一家独立的私募基金会，为来自全国各地福利院的孩子做手术、术前术后护理。一些孩子还长期寄养在他们的希望之家中，提供对他们的教育和培养。“注册这样一个独立的主体并不容易。需要做大量的前期准备工作和达到一定的贡献程度，并最终赢得民政部门认可才能申请下来。”刘静说。

“因为受到固定的场所、教育人员资格等条件限制，在北京注册一个独立的教育机构短期内几乎不可能实现。目前，光爱学校仍然挂靠在文化部主管的中国少年儿童艺术基金会下。”在向基金会汇报工作的会议间隙，石清华对记者说，“比如在安徽成立的光爱学校就是一个完全独立注册的学校，是一个从小学到高中的一体化教育机构，目前已有学生120多名，虽然短时间内缺少教育人员，但是至少在向着专业化、规范化发展。”

“这几年很多基金会为民间机构的发展提供了一个很好的平台，为他们合法开展活动提供了一种新的机遇。”民政部“送流浪儿童回家”行动法律专家、北京市百瑞律师事务所合伙人律师孙志伟说，很多的基金会一开始的理念就定位于做一些基础性的福利项目，而且热衷于扶持一批民间公益组织，推出一系列的专项基金项目，让这些民间公益机构参与进来，并且对他们进行监管，帮他们制定规范，解决法律上的障碍。现在一些大的基金会下面挂靠民间公益组织的形式暂时帮助他们解决了法律身份的问题。

另外，随着近年来公益理念上的变化，越来越多的人愿意参与道社会救助中。“虽然制度上并不明朗，但是大家已经在开始做公益事业，政府也没有明确的反对。事实上，很多机构也确实做得很不错。”孙志伟说。

身份成了民间组织最大的烦恼

孙志伟向记者介绍，在去年女童菲比死亡事件被媒体公开报道之前，就曾有志愿者向他咨询如何通过法律手段帮助菲比。在他看来，如果通过媒体曝光这个事情，不但能帮助菲比脱离外籍男子的收留，而且还可以推动一些民间收养问题的解决。但是一些社会团体却有所顾虑，如果这件事情引起社会的广泛关注，势必会让这些民间组织再度陷入尴尬的境地。因为一直以来，民间组织的权利义务受到质疑，如果再次掀起对他们的关注与讨论就会将他们继续做好事的路堵死。

“这种担心本就是空穴来风，当年河南爱心妈妈袁厉害收留的7名儿童在一场大火中丧生的事情就产生了一个很不利的后果，导致很多民间儿童救助组织的发展受阻。”孙志伟说。

据了解，2013年河南兰考“袁厉害事件”发生后，民政部正式下发《关于主动加强对个人和民办机构收留孤儿管理的通知》，要求各地民政部门主动做好对个人和民办机构收留孤儿的管理工作，用一个月时间，组织力量对个人和民办机构收留孤儿情况进行排查，坚决消除安全隐患。一些平日被民政部门默许存在的民间收养机构，面临着被遣散的尴尬局面。如该《通知》发出之后，河南省平顶山市新华区李庄新村“爱之家”孤儿寄养点随后就收到一份通知书，通知书上指出“爱之家”属于一个非法机构，必须停止的一切活动，并将寄养点中的18名孤残病儿退还到当地福利院中，如不执行，将前往整顿，并强行搬走所有东西。一纸文书让朱智红付出近10年的努力又回到了原点。

“没有注册就没有主管单位，不能成为合法组织。”石清华说。

北京市大兴区有一家名为希望之家的民间儿童救助组织，该组织外联部负责人刘老师介绍，希望之家创办于2000年。目前寄养着50多名来自全国各地儿童福利机构的孤残儿童，很多儿童患有唇腭裂、足内翻、心脏病、脑积水、脊柱裂等病症。对于记者提出的采访请求，希望之家的负责人表现得十分谨慎，委婉地说：“我们现在正在办理注册手续，出于一些特殊原因，目前暂时不作宣传。”

“这种现象恰恰体现了我国社会救助中的短板。”张志伟说，民间组织在社会救助中起了很好的作用，但这些年的政策演化中，民间组织参与寄养、收养等孤残儿童救助工作在法律上的权利义务不明晰，甚至连法律地位都不是很明确，一方面努力做着善事，另一方面却不敢光明正大地宣传。

户籍、资金成了儿童救助的死结

目前，我国对社会组织实行的是双重管理体制，登记机关和业务主管部门双重审核、双重负责、双重监管。社会组织的业务主管单位是国务院和县以上地方各级人民政府的有关部门、国务院或者县以上地方各级人民政府授权的组织。而具体的组织和规范却没有明确的说明。如《社团登记管理条例》中对社团的名称仅有“规范”的要求，至于什么样是“规范”无具体的标准。

“其实现在很多民间儿童救助组织与公办福利机构的功能相似，但性质和待遇上却相差很远。”杨立雄说，“另外一个主要的原因是如果民间组织没有注册，就存在权责不明确的现象，一旦发生重大问题，到底是个人的责任、机构的责任还是政府的责任没有明确的规定，政府就可以避免监管不力的指责。于是，一些地方政府会在办理注册的时候提出稀奇古怪的要求，这些民间组织申请时肯定会遇到一定困难。”

然而，民间儿童救助组织在不断为自己的合法身份奔波的同时，那些在日常运行中遇到的孤残儿童医疗、教育、户籍等问题更为突出。

“当前，我们需要募集更多的资金去帮助孤残儿童。”刘静说。

据了解，一个先天性心脏病的患儿手术费用在5万至10万元，而一些患儿的肛门闭锁手术也在1万元左右，如遇到孩子有心衰的情况，呼吸机的费用每天就要一千元，再加上术前术后的护理，救助一个患儿的花费将是一笔不小的数目。昂贵的医疗护理费用，使得这些民间儿童救助机构承受了很大的经济压力。

同时，因为没有“身份”，直接导致的问题就是机构资金来源的不稳定，一些民间组织在场地、日常开支等基本问题上困难重重，步履维艰。

北京天使之家自2007年创办后已经经过五次搬家，目前天使之家挂靠在“中华儿童慈善基金会”的名下，而更多的资金来源还是依靠社会募集。在过去几年的运作过程中，“天使之家”也曾数次面临停水、停电，以及重新选址的难题。

据石清华介绍，光爱学校从2004年成立以来，因为各种原因先后搬过7次家。石清华戏说，他们曾居住过的地点几乎绕了北京城一圈。现在他和孩子们暂住的地方还勉强能多住一段时间，但是还是有一种居无定所的感觉。

光爱学校里，23岁男孩李晓总是傻傻地在一角发呆。因身体残疾他从小被父母遗弃，连他自己也不知道家在哪里。户口问题成了“死结”。

“上户口需要出生证，有些孩子从小就失去父母。即使很幸运地找到他们的家乡和远房亲戚，当地的一些部门一般都要求抽血化验、DNA鉴定，并在媒体上公示三个月以后才能进行户口申报，而这其中需要一笔不小的费用。”石清华说。目前，李晓只能在光爱学校中做一些打扫卫生的工作，对于这类孩子，石清华也不知道他们的未来在哪里。

“没有户籍就会耽误孩子的正常入学，现有的教育体制要求适龄上学儿童就近入学，然而很多流浪儿童的户籍已经丢失，根本没有办法实现就近入学。”杨立雄说。

据了解，这些适龄孤残儿童的上学问题，不仅仅是民间组织的困扰，同时也存在于北京市流浪儿童救助中心等公办机构中，因为没有原籍无法遣送回去，上学又受户籍条件限制。为此，杨立雄建议，对于这些没有户籍的孩子，政府应该出台一定的优待政策，解决户籍、就近入学的问题。

儿童救助组织也要更透明

去年外籍男子雷收养菲比等一系列儿童虐待争议事件曝光后，也给民间儿童救助组织募资和运作带来了困难，杨立雄建议，民间组织首先应该加强募捐和自我造血能力，其次要提高自身管理水平。其中最重要的一点是要实现公开透明，从公办福利院封闭模式引发公众对慈善事业的质疑中吸取教训。民间组织应该让大家都知道捐的钱都去哪里，从而调和公众对福利事业的积极性并提供他们的参与度。

“这个领域应该向着规范化和透明化的方向发展，当前，对于民间踊跃着的积极力量，政府不能刻意视而不见，而更应该去推动相关政策的落实。”孙志伟说，“建议尽快出台相应的法律规范制度，不让这种模棱两可、睁一只眼闭一只眼的现象持续下去，长此以往反而更容易产生问题，明确地给民间机构一个合法的身份才能从根本上解决问题。”

据悉，为释放社会公众参与慈善事业的热情和提高慈善机构的透明度，民政部正在准备出台一些新政策，同时建立第三方评估制度。慈善立法也已经列为2014年的立法项目。

“个人和民间组织收留着大量的孤残儿童是一个现状，政府不能一出事就收紧，这不是解决问题的办法。”杨立雄说，“与其一味地的限制民间机构进来，倒不如在政策上放宽准入机制，同时，建立惩罚机制的建设。对入围的民间组织定期检查、考核，对不符合要求的机构取消他们的资质。以此，加强政府的引导、监督和管理，才是服务型政府的应有之义。”