《立法法》实施15年来首次修改

李发

2015年3月15日，十二届全国人大三次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》（以下简称《修改决定》），这是《立法法》自2000年颁布施行以来的首次修改，对于完善立法体制机制，维护国家法制统一，建设社会主义法治国家，具有重要的现实意义和长远意义。

完善立法体制

实现立法和改革决策相衔接。党的十八届四中全会决定提出，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。按照这一要求，总结近年来的实践，《修改决定》增加规定，全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。同时，针对现行授权立法规定比较原则，以往有些授权范围过于笼统、缺乏时限要求等问题，《修改决定》要求授权决定不仅应当明确授权的目的、范围，还要明确授权的事项、期限和被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等;被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况。

赋予设区的市地方立法权。党的十八届四中全会决定提出，明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。落实好中央精神，既要适应地方的实际需要，又要相应明确其权限和范围，避免重复立法。为此，《修改决定》在依法赋予所有设区的市地方立法权的同时，明确设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规，设区的市人民政府可以相应制定地方政府规章。

落实税收法定原则。税收法定是我国宪法所确立的一项基本原则。税收法定原则在《税收征管法》和修改前的《立法法》等法律中也有体现。《修改决定》根据代表们的意见，将“税收基本制度”的表述修改为“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”。根据这一规定，制定单行税法要对税率作出规定。同时法律在规定税额税目并确定幅度的同时，可以授权国务院或者地方在幅度内确定具体税额或者调整。这一修改是落实税收法定原则的一大进步，对今后单行税收立法具有重要意义。

对规章权限进行规范。《宪法》和《立法法》对于规章与上位法的关系，与地方性法规与上位法的关系作了不同的规定。规章与上位法的关系，应当遵循“根据”原则，地方性法规与上位法的关系，适用“不抵触”原则，二者是有区别的。为进一步明确规章的制定权限范围，推进依法行政，《修改决定》规定：一是制定部门规章，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责。二是制定地方政府规章，没有法律、行政法规、地方性法规依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。同时，考虑到地方实际工作的需要，《修改决定》规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章，规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。

健全立法机制

发挥人大在立法工作中的主导作用。党的十八届四中全会决定提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制。《修改决定》从以下几个方面加以补充和完善：一是全国人大及其常委会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。二是加强和改进法律起草机制，《修改决定》规定，全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构应当提前参与有关方面的法律草案起草工作;综合性、全局性、基础性的重要法律草案，可以由全国人大有关的专门委员会或者常委会工作机构组织起草。三是更多发挥人大代表在立法中的作用。《修改决定》规定，编制立法规划和年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议;全国人大常委会审议法律案，应当通过多种形式征求代表的意见，并将有关情况予以反馈;全国人大专门委员会和常委会工作机构进行立法调研可以邀请有关的代表参加;全国人大常委会会议审议法律案，应当邀请有关的全国人大代表列席。

完善科學立法民主立法的程序。深入推进科学立法、民主立法是提高立法质量的根本途径。党的十八届三中、四中全会对深入推进科学立法、民主立法提出了一系列要求。据此，《修改决定》规定：其一，将提高立法质量明确为立法的一项基本要求，在总则中作出规定。其二，拓宽公民有序参与立法的途径，开展立法协商，完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见等制度。其三，健全审议和表决机制，对调整事项较为单一、各方面的意见比较一致的法律案，可以经一次人大常委会会议审议通过;《修改决定》还对单独表决和“打包”表决作出了规定，法律草案一般经三次审议后付表决，通常是就整个法律案进行表决，在有些情况下，就整个法律案进行表决不一定能充分反映人大代表或者常委会组成人员对法律案所涉及的关键问题的看法和主张，对重要条款的单独表决，有利于立法机关权衡利弊，也有利于立法过程更加公开透明。对多部法律中涉及同类事项的个别条款进行修改，一并提出法律案的，可以合并表决，也可以逐个表决。其四，增加法律通过前评估、法律清理、制定配套规定、立法后评估等一系列推进科学立法的措施。其五，完善立法公开制度，《修改决定》增加规定法律草案及其起草、修改的说明等一般应当向社会公布征求意见，时间一般不少于三十日。征求意见的情况应当向社会通报。为便于查询和使用，《修改决定》增加规定了统一刊载制度，即法律和地方性法规在中国人大网统一刊载，行政法规、部门规章和地方政府规章在中国政府法制信息网统一刊载。

维护法制统一

加强备案审查。规范性文件备案审查是保证宪法法律有效实施、维护国家法制统一的重要制度。按照党的十八届四中全会决定关于加强备案审查制度和能力建设的要求，《修改决定》增加规定：其一，全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。其二，全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构应当按照规定要求将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。其三，民族自治地方制定的自治条例、单行条例和经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。

对司法解释的规范和监督。司法解释对于司法机关依法正确行使职权是必要的。按照党的十八届四中全会精神，针对目前实践中司法解释存在的问题，根据各方面的意见，《修改决定》增加规定：其一，最高人民法院、最高人民检察院对审判工作、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。其二，最高人民法院、最高人民检察院在行使职权中遇有立法法规定情况的，应当向全国人大常委会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案。其三，最高人民法院、最高人民检察院作出具体应用法律的解释，应当报全国人大常委会备案。其四，除最高人民法院、最高人民检察院外，其他审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。