预防“吃空饷”长效机制构建

张立臣　王耀峰

【摘要】近年来，“吃空饷”问题逐渐成为媒体曝光评论的焦点，引发了全社会的关注和讨论。“吃空饷”看似小事，实则危害重大，严重影响了党和政府的公信力。文章试从预防的角度挖掘“吃空饷”背后的制度失守和权力失衡问题，探寻行之有效、长效有力的措施以杜绝“吃空饷”现象的发生。

【关键词】吃空饷 形式 危害 原因

【中图分类号】D630.9       【文献标识码】A

“吃空饷”历史背景及定义

“吃空饷”历史背景。“吃空饷”在中国历史上是一种长期存在的现象。它起源于中国明朝，从军队冒领饷银延伸到了政府和事业单位，而治理“吃空饷”与“吃空饷”之间的斗争更是有了很长的历史。如《明史·袁崇焕传》所说：“文龙一匹夫，不法至此，以海外易为乱也。其众合老稚四万七千，妄称十万，且民多，兵不能二万，妄设将领千。”也就是说，士兵只有四万七，却报十万，多吃了一倍的空饷。古代的军队如果不冒领钱粮、虚报人数就无法维持，皇粮保障不足成为了吃空饷的主要原因，而现代社会比较多的还是贪渎使然、利益驱动。

“吃空饷”的定义。“吃空饷”也称“吃空额”，指当事人不上班而谋取个人私利却依然领取工资福利的行为①。例如一些“官二代”在某单位、某职位，但是从来不上班，工资依然发放。此外，如某些单位的领导单位仅有40人，工资总量却上报为46人的，这多出来的6人的工资就是典型空饷。这种现象不仅仅存在于机关公务员事业单位，在教育领域也颇为常见。

当前“吃空饷”事件案例及主要表现形式

事件案例。早在2005年，中编办在全国清理“吃空饷”工作就已经开始了。据公开报道，这次清理工作共清理出“吃空饷”者7万多人，涉及到内蒙古、四川、宁夏、海南、湖南、重庆、河南七个省、自治区、直辖市。2014年，中央的群众路线教育实践活动领导小组办公室发布中央和国家机关、中管金融企业、中管高校、各省市及新疆生产建设兵团公务用车、“吃空饷”的专项整治工作进展情况。截至9月25日，全国有162629吃空饷的人被清理清退。在地域分配上，截止当时，西藏和上海尚未发现”吃空饷”情况。天津和新疆生产建设兵团清理清退“吃空饷”人数较少，分别为20人和94人。北京共查找出531人“吃空饷”，当时已完成整改的有327人。山东省还没有统计出具体的数字。海南和辽宁清理人数同为242人。四川、河南、河北清理“吃空饷”人数最多，位居全国前三名。其中，河北省清退“吃空饷”人数28466人，河南共清理清退15022人，四川清理清退“吃空饷”55793人。

“吃空饷”的表现形式。一是长期不上班或长期请假，但足额领取工资和享受各项单位福利。这种情况多数发生在官二代、官太太身上。江苏的某县级市有好多官太太长期不上班“吃空饷”，在事业单位挂职，原来因为该市有规定，镇、乡、局一把手的妻子没有在事业单位上班的，可照顾事业编制。80后的李某是重庆市万州区前区长的女儿，长年不上班却照拿工资，只在驻京联络处常挂着虚名②。

二是一人领双份工资，擅自在企业兼职或经商办企业，并未经过人事组织部门的同意。2011年，湖南永州市查出很多地区教师在编不在职的情况，人数有百名之多，他们从事第二职业，却拿着财政薪水。

三是无编人员的“吃空饷”。王烨是山西省静乐县委书记杨存虎之女，2011年7月毕业于山西中医学院，并于2011年10月到山西省疾控中心开始工作，但从上大学开始，她每月的各项费用就全都是由财政拨付的，5年学费由省疾控中心承担，共计10万元。一些人每月按时领取财政工资，但根本就没有干部身份、人事关系档案。

四是在编职工亡故后，故意隐瞒不报，仍向财政部门领取着工资。2008年，安徽省的一个县清理出在职离退休死亡98人，占到了吃空饷人数的36.8%。

五是违法犯罪、受到党政处分或司法处理后，工资待遇没有作出相应调整。2012年4月，山东省沂南县检察院通过专项调查发现，最近3年办理的职务犯罪已经被判刑的共有61人，其中存在吃空饷情况的人员就达32人。这次针对当地发生的数起国家人员“带薪坐牢”现象的调研让人震惊。

“吃空饷”现象的危害

第一，“吃空饷”最直观的危害在于浪费纳税人的血汗钱。国家的所有财政收入应该用到最为需要的地方，因为这些都是劳动者辛勤劳动的结果，而决不能以此种方式挥霍。有限而宝贵的资金就这样流失，十分让人痛心。这种隐性腐败的危害，一点也不比显性腐败小，甚至更难清除。③

第二，很多地方“吃空饷”事件扎堆集中出现，被曝光后，不断挑战公众的心理承受底线，同时也在不断地腐蝕着公众对政府和党的信任。我国财政收入被如此轻易掠走，与民生仍有很大缺口形成了鲜明的对比，产生了极坏的影响，破坏了党和政府的形象，对吃空饷的放任，就是对民众的藐视④。

第三，“吃空饷”造成国家财政支出虚假，社会、经济事业的各项发展都得不到保障，延误了社会向前发展的进程。资金大量流失，财政资金被腐败分子们攫取。⑤

第四，能“享受”“吃空饷”者大多数为官二代、富二代，在许多人眼里，官二代、富二代从小就不认真读书，不愁工作，随便混个文凭，毕业后就能干上高福利的工作，这样使公众仇富、仇官心态更加严重。吃空饷有可能引发规模较大的群体事件，威胁着社会安宁与和谐稳定。因吃空饷而引起社会哗然的事件已经越发突出了。

第五，扰乱了社会分配秩序。收入分配秩序是维护社会和谐的基础。目前，财富分配不均、收入差距过大已经成为一个严重的社会问题。吃空饷的人无功受禄、不劳而获，显然违背了“初次分配讲效率、二次分配讲公平”的原则，不仅使分配制度对“不讲效率”产生了激励作用，而且使社会财富向有权有势的群体集中，从而进一步扩大了收入差距。

第六，增加管理考核难度。大到一个国家，小到一个单位，都会制定一系列规章制度，建立一整套考核体系。这些制度、考核体系必然要以公正平等、奖优罚劣为出发点和落脚点。而要确保这些制度执行到位、考核落实到位，就只能“对事不对人”、坚持制度面前人人平等。而“吃空饷”的存在，是一种典型的“对人不对事”的处理方式，这种“同酬不同工”是在实际上否定了“公正平等”，在客观上认可了“奖劣罚优”，从而使所有的管理考核办法都失去了应有的效力，那么，管理和考核只能是一纸空文。

“吃空饷”现象形成的原因分析

“吃空饷”现象出现的一个主要原因是对财务和人事状况的监管不力。编制不透明，相关的法律法规和人事管理制度不健全，中国曾一度允许官员停薪留职，可以下海经商，保留工资待遇，并设立一定的过渡期，在过渡期内工资照发，待过渡区结束后，根据其个人意愿，重新安排上岗或是解除劳动人事关系，而在实际操作过程中，停薪留职人员在过渡期结束后要求重新上岗，但由于种种原因并未如愿，这样吃空饷现象就出现了。一些上级事业单位部门、党政机关往往都喜欢从下级借调工作人员，借调人员的工资却还由原单位发放，这在某种程度上为吃空饷创造了空间。从以往情况来看，对吃空饷行为查处重视不够，往往高高举起、轻轻放下，这种“保护性”问责难以起到震慑后来者的作用，容易导致屡禁不止、屡治屡昌。

“吃空饷”人员的价值观、人生观扭曲，领导干部的依规管理意识淡薄。随着市场经济的深入发展，社会转型急剧进行，有的领导干部为满足虚荣心，显示个人权利，拿权利当人情，帮子女及朋友亲戚安排编制，部分公务人员和领导干部面对利益诱惑节节败退，最终道德沦丧，更有甚者借此机会用“空饷”送礼或收受贿赂。“吃空饷”、“发空饷”之间相呼应，无形中增加了其危害性和隐蔽性。

惩治力度不足。“吃空饷”是一种侵吞、骗取公共财政资金的腐败行为，其对公共财政与公共秩序之危害，早已为各普通民众、当地政府所熟知，但从总体上来说，主要存在两个方向的纰漏：一是基层人员的领导干部经常不被问责，而只是基层人员常被处分;二是很多地方对“吃空饷”现象都只是一查了之，对受到了纪律处分、发生了违法违纪的工作人员没有追究法律责任，很难产生威慑力⑥。内部制衡很难产生效力，治理方式往往都是以权力监督权力，由于地方生态中的各种各样的利益关联，导致了乐于“吃空饷”，敢于“吃空饷”者前赴后继，乐此不疲。

治理、预防“吃空饷”的对策

第一，加强制度建设。有些地方对“吃空饷”监管的认知不到位、问责的力度不够等，监督不到位，也有些地方责任追究没有落实，还没有建立有效的责任追究机制。凡是“吃空饷”现象存在的地方，一定存在财务以及人事制度不完善的问题，也一定存在公权力得不到应有的监督和制约问题。要想從制度上杜绝“吃空饷”现象的发生，须做以下几点：

首先，对于财政部门来讲，要完善财政制度，建立财政“吃空饷”人员长效防范机制，堵塞漏洞，进行专项检查。财政部门须坚持本着谁用人谁管理谁负责的原则，对财政供养人员的管理，建立人事管理长效约束机制，转换管理方式，及时办理编制、组织、工资、行政等关系，定期清理人员的变动情况。基层财政预算管理单位对本单位所有财政供养人员要将人员工资名册如实地报送财政部门，变化情况不能有漏报，防止“吃空饷”现象的发生。

其次，逐步健全法律法规。“吃空饷”违法问题之所以层出不穷，其原因众多，但是这种现象与当前惩处力度不足、违规成本低是有着密切关系的。要改变当前监管、惩罚不力的现状，就必须要逐步建立起完整、配套、有效、可行的问责机制。对于重复“吃空饷”的违法违规行为，使用重罚措施非常重要，要加大违法成本，同时还要对“吃空饷”违法行为加大查处力度。杜绝“吃空饷”，让涉案者该承担刑事责任的得承担责任，从混到的职位上下来，白吃的吐出来，得不偿失，“喂空饷”与“吃空饷”的人都包括在内。仅靠纪律约束、靠道德规范、靠“家法”自查自纠，制度、法律却缺位，恐怕很难从根本上解决一切问题。

再次，要从体制上完善和建立纪检监察、检察机关和审计三部门的工作协调联系机制。具体来讲，须建立人员工资变动信息共享制度，财政供养人员信息的报告和备案制度，部门联查联审制度等，在审计的过程中，一旦审计机关发现有违纪违法行为，就要直接按照制度规定处理，涉及犯罪的要送监察机关，涉及违纪的要送纪检监察机关，防止社情、人情对查处“吃空饷”案件的影响。

最后，要从机制体制上面解决根本的问题。一是需要规范科学的机制来加以约束。使财政运行机制透明合规，统一财政支出标准，公开财政信息，规范财政制度。二是政府要努力实现财政信息的透明化，政府有义务、有责任确保财政信息透明，这就需要对与个人相关的工资、补贴、福利等信息公开明确，或以其他方便广大公众知晓的方式公开。单位登记的管理信息，应当在本单位网站公开，并且对财政信息公开的内容要给出平易科学的解读，给出公开时间的限制。

第二，强化检查监督力度。治理“吃空饷”要将事业、行政单位的人员名单、人数、编制、工资等信息公开，要晒岗晒编制，增加其透明度。让人们更加便捷地获取相关人事、编制、工资信息，让监督的眼睛处处存在。同时，全面接受公众的审核与考量，坚持推行政务公开和工资收入、人员在岗在编情况、编制“三公开”，充分发挥社会舆论监督的作用，不断提高整治执行力，“吃空饷”才没有生存的土壤。

要从源头和根本上解决“吃空饷”问题，就必须改变体制，改变超权越权，改变现有的工资、人事管理制度，充分发挥纪检和人大的作用、充分发挥社会和群众监督的作用，确保权力在阳光下运行。要强化社会监督功能，对财政供养的人员“吃空饷”问题，要调动社会力量对之进行监督，同时积极鼓励知情的群众干部举报，不断加强政策宣传基础，所反映情况一旦核实，财政部门就要对举报人进行相应的奖励，同时对举报人的相关信息要保密严格、及时沟通情况，对各类人员的变动，定期检查，严格把关。

第三，强化科技管理手段。在反腐软件设计上增加报警的功能，提高“技术反腐”的水平。河北在发布“吃空饷”专项治理工作战绩时，已提出根本性的治理思路。即建立部门联查联审制度、财政人员及工资变动信息的共享制度，并运用科技手段进行极具唯一性的指纹信息认证。信息共享，共同管理，确实是一个不错的制度笼子。这一系列制度如能从上至下贯彻落实，新的“吃空饷”行为将不再可能发生，现存“吃空饷”人员将无侥幸生存空间。

第四，治理好“吃空饷”工作，需要把握几个关键节点。首先是各级治理工作组必须要负总责、牵总头，要做好反馈、督查和建章立制等工作;各成员单位之间要相互支持配合，认真履行职责，做好督导检查工作，形成工作合力。同时，各级各有关部门要充分发挥积极作用。其次是必须要充分发动群众，切实做好宣传发动工作：宣传与发动要到位，公示与公开要到位，群众的监督与举报要到位。畅通反馈信息途径，要多措并举，通过群众参与和信息公开，充分发挥群众的监督作用，调动群众特别是广大的职工干部的积极性。最后是领导必须要充分重视。在治理“吃空饷”的工作中，领导重视是非常重要的。“吃空饷”专项治理工作的关键和核心是领导干部，因此，领导干部要自觉做到严格执行规定，自身清，同时管理到位。

（作者单位：燕山大学监察审计处，燕山大学后勤管理处;本文系河北省人力资源和社会保障研究课题“‘三位一体’符合模式预防‘吃空饷’长效机制问题研究”、秦皇岛市科学技术研究与发展计划课题阶段性成果，项目编号分别为：JRS-2014-4003、201401A355）

【注释】

①汪玉凯：“专家称要从制度上杜绝吃空饷现象、严查腐败”，《光明日报》，2012年5月17日，第14版。

②戴文华：“公职人员‘吃空饷’的主要表现与治理之策”，《领导科学》，2013年第15期。

③袁刚：“隐性体制性腐败更可怕”，《人民论坛》，2011年第19期。

④熊润频：“透视吃空饷现象”，《政府法制》，2009年第21期。

⑤李英华：“‘吃空饷’财政资金流失的黑洞”，《检察日报》，2012年6月12日，第5版。

⑥阮静：“‘吃空饷’为何屡禁不止？”，《财政监督》，2013年第3期。

责编 /许国荣（实习）