将“治权”作为廉政建设治本之策

郭戎戈

【摘要】加强廉政建设和反腐败斗争，必须寻求釜底抽薪之法，从根本上解决问题。就是要以改革的精神和法治的思维将“治权”作为廉政建设的治本之策。要坚持以法治权使权力受到制衡而不出轨，以德治权使权力受到约束而不出格，以民治权使权力受到监督而不出局。

【关键词】廉政建设 治权 改革 法治

【中图分类号】D26           【文献标识码】A

廉政建设是我们党和国家自我净化、革新、完善，不断开拓、创新、前进的重大战略决策，也是一项长期的战略任务，事关党的兴衰和国家的生死存亡。特别是我国正处在全面推进重大改革，全面推进依法治国的重大历史关头，廉政建设的意义和价值尤为深远。

如何全面推进廉政建设，有效遏制权力腐败，是值得深入思考和研究的重大现实课题。中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。①这为依法开展廉政建设和反对权力腐败提供了基本遵循，奠定了坚实的理论基础。

权力腐败严重危及党的领导和国家的存亡

缺失制约的权力，是滋生腐败的温床。腐败的路径方式有权力特殊化、权力私有化、权力商品化、权力寻租、权权交易、权钱交易、官官勾结、官商勾结、不作为和乱作为等;腐败的行为表现是贪污、受贿、行贿、徇私枉法、工作懈怠、一手遮天专横独断，弄虚作假搞“数字工程”，好大喜功搞“面子工程”，捞取名利搞“政绩工程”，生活放荡骄奢淫逸，等等。20世纪80、90年代世界性的政治风暴，扫荡了整个东欧，腐败就是其导火索。

不受制约的权力难免腐败，如果只拥有权力而不承担责任，只行使权力而不接受监督，每一个执法者都有可能成为潜在的法律破坏者，而每一个公民都有可能成为这种破坏行为的受害者。在我国，目无法纪、不受约束的特权，往往会像脱缰的野马甚至洪水猛兽，四处泛滥，“四风”（形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风）在一些党员干部身上盛行，腐败猖獗，并勾结在一起形成腐败的利益联盟。以2014年为例，国家发改委工作人员利用职权受贿犯罪案件，截至11月，共立案查办11案11人;山西的政治生态也曾一度出了问题，数名省级干部先后被查出贪腐……资本不断扩张的冲动和权力不断膨胀的欲望结合，会使道德的界限丧失，使法律的界限模糊，甚至坠入罪恶的深渊。这些国家机关、部门、国营企业和地方省市发生的“‘党委’集体腐败”、“上下串通腐败”、“左右联合腐败”、“前赴后继行业腐败”、“官商勾结腐败”，就是能力、权力與欲望挂钩，惊现的“塌方式腐败”。在市场经济建设和改革中，必须用法治来规制权力。当权力调控市场，当权力与资本相遇，不受制约的权力，难免导致普遍性、塌方式腐败，给国家、社会、人民带来难以估量的损失和无比深重的灾难。

当前党风廉政建设和反腐败斗争呈现出成效明显和问题突出并存，防治力度加大和腐败现象易发多发并存，群众对反腐败期望值不断上升和腐败现象短期内难以根治并存的总体态势，反腐败斗争形势依然严峻、任务依然艰巨。只有坚决贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以“法、德、民三合一”、“治权”牢牢抓住惩治腐败的“牛鼻子”，才能依法有效推进廉政建设。

以法治权，使权力受到制衡而不出轨

近现代法治文明表明，法治的关键是治权。只有权力受到监督和制衡，良好的法律才能得以健康运行，法治才有实现的可能。权力不受制约，势必滥用、擅用，即使是善法亦变恶法，腐败成为必然，危害甚矣。现代政治文明揭示了一个道理，公民以法的形式让渡和赋予权力，权力以法的途径得以运行。②法和权力相生相克，无权力的法废纸一张，无法的权力猛兽一只。因此，加强廉政建设，确保各项法律法规制度有效落实，必须以法治权。

一是给权力加冕法的王冠。苏共垮台的历史悲剧向世人昭示，高度集权的正金字塔式的权力构成导致倒金字塔式的权力运行，加上腐败蛀虫的滋生繁衍和啃噬侵袭，这种不堪重负的权力大厦势必轰然倒塌。③权力设置不科学，必将成为政治腐败的源头。因此，依法科学配置权力，搞好顶层设计至关重要。近年来，一些领导干部违法违纪，甚至走向犯罪的深渊，其因之一就在于其手中的权力赋予不科学，致使权力在一定程度上受不到制衡，进而导致执权者无所忌惮、肆意妄为。因此，为正本清源，必须依法科学配置权力：遵守宪法和法律的权威，让法成为权力的王者。其一，赋予的任何一项权力，必须在实体上合法，并能够受到另一项权力的制衡;其二，制定任何一些规章制度，必须为上位法所周延，并有另外的法规制度强制其实施。

二是给权力铺设法的轨道。从中央政治局到各省、自治区、直辖市、国家各部委为规范权力运行制定了一系列措施，为改进工作作风、加强廉政建设，奠定了良好的基础，全党一杆旗，全国一盘棋，思想统一、步调一致。可以说，现今加强廉政建设的制度和措施已较为完善，反腐败的态势已经形成。但是，无执行力的制度都是无法兑现的空头支票。近期通报的违法违纪案例反映出，旧规定也好，新规定也罢;软措施也好，硬措施也罢，其执行的实际效果不甚理想。探究其因，这些制度措施缺乏应有的执行力。从法的实施来看，法的执行力一方面来自法的强制力本身，另一方面来自法的执行程序。权力始终得运行，光把权力装进制度的“笼子”里还不行，还得给它铺设法的轨道，使其合法运行。具体而言，就是要给权力运行设定严格的法定程序，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。

三是给权力戴上法的枷锁。合法的权力从诞生的那一刻起，它就不是自由的，是有限而不是无限的。这意味着，一旦权力滥用或者乱用，其执权者将会受到法的制裁。权力也意味着责任，有权必担责。设定一项权力，就要设定违法用权带来的不利后果，承担相应的民事责任、行政责任，乃至刑事责任。一些领导干部违法乱纪，刚开始没有受到惩罚，总是心存侥幸，心灵的魔鬼必然驱使其坠入犯罪的深渊。这说明，如果执权者违法用权得不到制裁，听之任之，久而久之，其犯罪心理就会日益增长，终究不能自拔。党的十八届三中全会指出，要维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立行使审判权检察权，健全司法权力运行机制。党的十八届四中全会全力推进依法治国战略。为此，确保党的纯洁巩固和集中统一，必须给权力戴上枷锁，对腐败犯罪零容忍，依法查处各类腐败犯罪，加大司法控制的力度，让权力腐败者付出沉重的代价。既惩前毖后治病救人，又警示教育党员干部。

党的十八大以后，我国廉政制度改革建设和反腐败斗争的法治化步伐不断加快，对权力腐败的司法控制的范围和力度不断加大，依法查处并惩治了一大批腐败的党员干部。反腐败斗争不断取得重大成果，增强了人民群众对依法治国，建设廉洁政治，实现干部清正、政府清廉、政治清明目标的信心。

以德治权，使权力受到约束而不出格

政治权力的行使和运行，由三个因素决定：一是国家机构的建构所带来的权力制衡，依靠的是宪法和法律，即以法治权;二是靠执政者的素养所带来的权力健康，依靠的是执政者的能力和德性，即以德治权;三是人民的参与所带来的权力监督，依靠的是人民行使公民权利，即以民治权。④以德治权之价值阶位在于，用道德约束执权者，使权力受到约束而不出格。

一是给权力贴上德的标签。中华五千年的璀璨文明，是德传承的不朽经典。⑤在一定意义上讲，中国的政治文明是从德开始的。自古以来，一讲明君圣贤，言必称尧舜，因为尧舜是德化的象征。尧舜之德高望重，众人不能及，因为德，人民推崇他，把权力赋予他;因为德，他行使权力造福人民，人民爱戴他。再如，中国古代曾一度把举孝廉作为选拔官员的重要制度，实际上也是注重德的因素。即便是在法治社会的今天，德依然是衡量执政者不可或缺的重要参数。以西方为例，若国家领导人个人行为不端即不道德，将会遭到弹劾。在建设中国特色社会主义法治文明的今天，也提出要以德治国。因此，加强廉政建设，必须把道德建设作为重要内容，坚持依法治国的同时强调以德治国，特别是党员领导干部必须把道德修养作为为官做人的必修课，做道德高尚的人，脱离低级趣味的人。

二是给权力培育德的温床。孔子讲：“政者，正也。”又说：“君子之德风，小人之德草，草上之风必偃。”意思是说，为政者之德行如风，普通百姓的道德选择会随着为政者的道德风向移转。那些思想行动中存在“四风”问题的领导干部，应该扪心自问，所斥责的不良社会风气是否和自身的“不正”有关？反对“四风”绝不仅只是党员领导干部自身的事情，它关涉整个党风党纪的示范和引领，关涉政令能否畅行，关涉能否真正将民心民智凝聚到强国梦实现的路径上来。因此，党员领导干部要做道德上的苦行僧，自觉学习以修身立德，随时随地改造世界观、人生观、价值观，弘扬优良传统，树立正确理念，明辨是非界限，明确哪些事该做，哪些事不该做;做事前用道德自我衡量，做事中用道德自我约束，做错事后用道德自我谴责。此外，各级党委还要将道德教育纳入廉政教育经常开展，培育道德文化，营造道德氛围，形成道德风尚。

三是给权力打通德的行径。权位，有德者居之，造福一方，无德者居之，祸害一方。因此，德之于权，是一种领导水平和执政能力。⑥提高党的领导水平和执政能力。毋庸置疑，把加强德治摆在突出位置是提高执政能力的应有之义。那么，就需要使权位有德者居之，无德者望其项背;有德者大行其道，无德者寸步难行。有才无德是小人，有德无才是庸人，德才兼备才是人才。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。必须坚持一手抓法治、一手抓德治，大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德。既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。这就需要在选拔任用干部时始终坚持“德才兼备，以德为先”的原则，通过组织考察、任务考验、群众评议、民主推荐等途径，加强对德行的考察考核，切实让有德有才之人脱颖而出，委以重任。如此一来，便是以德居权位，人民所期盼的清风正气便会随四时而行，伴晨昏而至。

以民治权，使权力受到监督而不出局

我国宪法第二条，庄严宣告天下：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”国家与政府的公权力来自人民所授，必须服务于人民，接受人民的监督，是国家政权合法性的基础，这是现代政治学的常识。⑦习近平曾在中央党校2010年秋季学期开学典礼时强调，马克思主义权力观概括起来是两句话：权为民所赋，权为民所用。这与近现代民主政治的权力观不谋而合。因此，加强权力的健康运行必需人民的参与，即以民治权。加强廉政建设同样如此，需要以民治权，结合党的群众路线教育反“四风”，增强党员领导干部的群众观念，加强群众对干部德行和行使权力的监督。

一是给权力加上民的监督。“我们的权力是谁给的，人民群众给的”，这个道理讲了几十年，向无争论，也无疑义，万千官员对这个定则耳熟能详，甚至众口一词。但为什么仍会发生权力腐败，仍会出现将人民权力变为一己私权的蜕变异化？答案就是，权力缺乏有效监督。缺乏监督制约的权力，容易成为绝对的权力。宪法学有个命题，叫做“绝对的权力绝对产生的腐败”。依据契约论，人民订立契约，让渡权力给国家，实际上也保留了权力—生命、自由、财产、平等和监督政府的权力，保留权力是真正的天赋人权，而这一至关重要的权力就是监督权，制约政府的管理权。⑧权力运行由上及下，如果没有人民群众的监督，一些权力就会以党令政令形式运行，后果不堪设想。因此，在强调党的纪律监督检查的同时，必须让人民群众监督权力，使党员领导干部在人民群众的监督下行事。

二是给权力注入民的智慧。专断决策失误，产生重复建设，导致资源浪费，是最大的腐败。近现代民主的重要形式表现为官员选举、决策表决以及举行听证等，其目的，一是充分让人民群众行使民主权利，二是集人民群众之智慧促使决策科学。⑨民主的价值还在于实现政治效益与经济效益之统一，既节约社会治理之成本，亦降低资源浪费之风险。因此，在党和国家建设发展问题上，特别是在一些关系民生的重大建设项目决策时，必须在符合国家法律、政策、计划的前提下，深入基层群众，问计基层群众，集基层群众之智慧确保决策科学，从而防止因决策专断失误带来的权力腐败。

三是给权力寄予民的情怀。中央“八项规定”、反对“四风”，并无艰深的理论、刻板的教条，但却在平时如水的言辞中直击当下一些领导干部中存在的突出的腐败问题。而“四风”的突出问题，既侵蚀党的肌体，又伤害群众的利益;既有损执政党的形象，又失去民心。因此，加强廉政建设，必须坚持以民为本，权为民所用、情为民所系，始终走党的群众路线，以刮骨疗伤之决心反“四风”，廉洁自律，勤政爱民。如此一来，从严治党，民之所望，党之所兴，国之所兴。

党的十八大和十八届三中、四中全会，为我国开启了深化改革和全面推进依法治国新的航程，倡廉惩腐正当时。只要抓住了“治权”的“牛鼻子”，彻底铲除腐败，就一定会真正拥有一个清廉的世界。

（作者为西安政治学院博士研究生、武警工程大学副教授）

【注释】

①“中共十八届四中全会在京举行”，《人民日报》，2014年10月24日。

②李德顺：《走向民主与法治》，北京：法律出版社，2011年，第45页。

③李永忠：《负担与责任—权力的解密》，北京出版社，2012年，第26页。

④[古希腊]亚里士多德著：《尼各马科伦理学》，苏里田译，北京：中国人民大学出版社，2003年，第6～41页。

⑤唐镜：《德治中国：中国古代德治思想论纲》，北京：中国文史出版社，2009年，第53页。

⑥任福全，吴德义，左守科：《中国德治思想与政治实践》，北京：中央编译出版社，2012年，第157页。

⑦鄢烈山：“亮点2010年：权为民所赋，权为民所用”，《南方周末》，2010年12月23日。

⑧凌河：“對民众所赋权力要保持最大敬畏”，《南方周末》，2011年4月14日。

⑨赵建平：《社会主义民主价值论》，上海人民出版社，2010年，第71～72页。

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