铜陵2020：如何破茧成蝶

查英

“与以往编制五年规划相比，十三五规划在深度和广度上要求更高，也更难。”铜陵市发改委副主任谢永明告诉记者。采访中了解到，“高要求、高质量、难度大”并非仅仅是谢永明的感受，各a地参与规划编制的工作人员及研究专家们普遍有此体会。

难度源自新变化。参照2014年11月，国家发改委发布的《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》（以下简称《指导意见》），谢永明坦言：“这次规划更强调科学性、合理性、前瞻性与战略性。过去主要是制作一个项目册子出来，而现在是要落实到空间上去。另一方面，过去的规划还脱不掉五年计划的影子，而现在更像是一个实际意义上的规划。”

按照国家改革发展的顶层设计，2020年是一个标志性的时间节点，用国家发改委秘书长李朴民的话说，十三五规划“具有特殊重要的地位”。从国家宏观发展落地到沿江城市铜陵来说，一座正在奋力转型的皖江城市将怎样实现2020年的战略目标，则是铜陵市的规划“元老”谢永明在十三五规划编制中要不断思索的命题。

转变：思路与挑战交织

在本刊记者踏足铜陵采访的4月，铜陵市十三五规划发展基本思路（征求意见稿）已经完成。谢永明介绍说：“按计划5月至8月启动规划纲要的编制工作，10月份提交铜陵市委全会讨论，并在年底最终修改完成；预计到2016年1月，经市人大审议通过后公开发布实施。”铜陵的工作节奏，与全国的其他省市基本同步。

从十一五、十二五到十三五，与前两次相比，十三五要求在规划理念、内容和方法上有诸多转变。专家认为，十三五规划将体现新的领导集体对未来发展的一些重要思路和战略，地方政府在编制十三五规划中要避免产生路径依赖，尤其要注意的是，不能再采用此前十一五、十二五规划的思路。

谢永明身在规划编制的第一线，对新变化的感受也最直接。“这一次更加强调主体功能区定位，以及政府对空间的管控能力。”谢永明告诉《决策》，十三五规划并非发改委单个部门所能完成，“它更加专业化了，必须借助外脑共同思考谋划。规划还要求展望到2030年，结合当下政府只争朝夕的工作干劲，这就需要我们转变观念转变思路。”

转变思路，对地方政府而言是一大挑战。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军表示，十三五对地方官员而言会发生重要转变，以前更多要考虑GDP的增长，但现在中央的考核导向主要是强调质量效益，强调健康可持续。不鼓励攀比竞赛和过高的增长，更大的压力来自提高效益提高质量，重点是改革、转型和创新。这些方面以前地方政府不太熟悉。

对地方政府来说，怎样按照国家发改委的《指导意见》编制出一份高质量的发展规划，谢永明坦言“没有经验”。对比铜陵市十三五基本思路征求意见稿与十二五纲要中的“发展原则”发现，四条表述已全部更换。十二五规划中的四条发展原则分别为：坚持加快发展、坚持转型发展、坚持创新发展、坚持和谐发展；十三五基本思路征求意见稿的表述改为：坚持转变方式可持续发展、坚持城乡统筹协调发展、坚持深化改革开放发展、坚持改善民生共享发展。

可以说，这种转变是基于铜陵在谋划下一个五年甚至更长远的发展时，对发展形势的深度思考。

从铜陵发展的阶段性特征来看，面临几大制约性因素。首先是在经济增长的支撑力上，铜陵的第一产业发展仍然是传统农业为主，工业的内部结构和产品结构不优，第三产业发展缓慢。其次是生态建设和环境保护压力大，铜陵作为资源型工业城市的环保历史欠账较多，而未来发展对生态保护与环境硬约束的要求更高。第三是资源要素制约，铜陵市的土地空间受限，矿产资源枯竭，人口老龄化排在安徽省前列。第四个方面是创新能力不足，人才短缺。

从固定资产投资方向来看，“投资发展的重点从‘促增长’转向了‘调结构’，投资从‘增长’导向转向了‘发展’导向。衡量投资是否健康可持续发展的关键，逐步从单纯的增量增速指标转向了复杂多变的结构效率指标。十三五规划正是投资产业结构调整的关键期。”铜陵市发改委投资科相关人员分析说。

挑战总是与机遇并存。谢永明告诉《决策》：“从区域大背景来看，铜陵的基础条件是非常好的。”2014年，铜陵市人均可支配收入居安徽省第一位。根据全面建成小康社会的指标测算，铜陵已经率先达到小康水平，并将在十三五时期建设更高水平的小康社会，率先迈向基本现代化。

十三五时期还是区域经济格局发生重构的关键期，依托长江经济带战略，铜陵蕴含新的多层面机遇。铜陵在港口、水路、铁路、公路上已经形成立体交通运输体系。2015年内，宁安城际铁路与合福高铁在铜陵交汇，港口建设与航道疏通正赶上国家新一轮基础建设投资的高潮。“这些都将为铜陵十三五时期的发展，夯实基础设施。”谢永明说。

可以预见的是，铜陵将在机遇与挑战交织的局面下，迈入十三五规划。从铜陵扩展到整个皖江城市带来说，作为安徽经济崛起最重要的“脊梁”，同样如此。而铜陵将如何在十三五规划中“解题”，则具有典型意义。

支撑：新产业动能释放

“传统产能过剩以及告别过去的粗放式发展，进而实现城市转型，将是十三五时期诸多城市的发展状态。对像铜陵这样因矿设市的地区来说，矿产资源日渐枯竭、发展路径依赖性强、创新能力不足，转型更显紧迫。”谢永明告诉《决策》。

具体到安徽省内来看，在四座因矿设市的城市中，主要矿产资源为煤矿、铁矿与铜矿。因矿兴市的城市具有较为相似的发展路径，将淮南、淮北、马鞍山与铜陵这四座城市的经济发展总量、增速对比发现，淮南2014年生产总值为780亿元，首次出现负增长；淮北生产总值为750亿元，增长9%；马鞍山生产总值为1320亿元，增长9.5%；铜陵生产总值为715亿元，增长10%。除去马鞍山因行政区划调整增加了含山、和县，淮南、淮北、铜陵目前都是只带一县，铜陵在经济总量上并未出现明显差距，而增速在这四座城市中领先。

发展战略性新兴产业是城市转型的出路之一。比较2014年淮南、淮北、马鞍山、铜陵的战略性新兴产业产值，也能看出铜陵在转型过程中相对较好的状态。2014年，淮南的战略性新兴产业产值为76.6亿元，负增长3.3%；淮北为404.7亿元，增长20.2%；马鞍山为543.6亿元，增长18.6%；铜陵为583.5亿元，增长22.2%。四座城市中，铜陵产值最高、增速最快。

“十三五是铜陵的加速转型期，围绕资源的产业结构还没有根本扭转，还需要继续做大量调整。铜陵在加快培育新能源、新材料等新型产业，但是新产业的占比难以在短时期内颠覆原有的产业结构，所以说铜陵的转型任务艰巨，需要过程也需要时间。”谢永明分析说。

依据铜陵市十三五规划基本思路（征求意见稿），铜陵的下一个目标是五年内全市生产总值达到1200亿元，年均增长9%左右。另据了解，目前安徽省十三五规划的GDP增幅初定8.5%左右，参照铜陵过去几年的增长速度，9%的增速为主动下调目标，在保持较快发展速度的同时，为转型调整留有空间。

煤炭、钢铁的产能过剩与矿产资源日渐枯竭，让“靠山吃山，靠矿吃矿”的矿城慢慢失去靠山。摆在这些城市面前的难题是，下一步动力如何衔接？这也成为铜陵谋划十三五时期发展的重点内容。

2015年3月，安徽省经信委发布“2014年安徽省十大高成长性产业发展报告”，明确重点发展智能装备、新能源汽车、新材料等十大高成长性产业。为抢抓新一轮科技革命和产业变革机遇，积极培育新的增长点，加快转型步伐，铜陵市正着力在新能源汽车与新材料上做大文章。

依托铜产业链，高附加值的铜基新材料及其他铜加工产品产值，已占到铜陵市铜产业产值40%以上。在2014年中国民营企业500强排行榜上，安徽有两家民企入选，其一便是处于铜基新材料产业链中的铜陵精达铜材集团。

“借助电容电机发展基础，铜陵下一步正谋划新能源汽车。正在洽谈合作的有几家企业，如比亚迪。”谢永明告诉《决策》，“铜陵在超级电容领域有较好的基础，但铜陵不搞新能源汽车整车，专攻汽车发动机项目。”十三五时期，新能源汽车发展提速已成全社会共识，腾讯、阿里巴巴、百度等互联网巨头纷纷宣布“造车”，铜陵恰好紧跟步伐。

从铜陵申报安徽省“十三五”规划重大项目增补表中，记者做了一项统计发现，工业类17个重大项目中，铜基新材料、汽车、电子、电池、电脑、半导体照明等项目占8个，占比重为47%；化工类项目4个，建材、制造类2个，循环经济类3个。预计总投资320亿元的铜陵铜基新材料区域特色高技术产业基地项目，目标是在十三五期间铜基新材料产业产值突破2000亿元。预计总投资50亿的锂离子电池配套产业基地，目标在十三五期间为5万辆电动大巴、100万辆电动机混动轿车、300万辆电动摩托车提供电动力配套。预计投资50亿元的长城电脑产业园，目标生产500万台电脑类产品。

从这个重大项目申报表中可见，铜陵的产业转型正在朝推进高成长性产业方向努力，在未来5年内，新的产业支撑力将不断累积。

转型：复合型目标牵引

“未来五年铜陵不会发展大的石化项目，铜陵的化工项目正在朝绿色精细化工转变。”谢永明每介绍一类项目或产业之前，都会强调一遍“将生态保护做在前面，要考虑绿色环保。”

谈到思路转变时，铜官山区副区长王伟栋也表示，“掠夺资源式发展的思路要改变”。

如果说官员生态观念的提升，是铜陵转型思路呈现的一个窗口的话，重视现代服务业，将是铜陵十三五时期复合型转型的路径之一。

服务业是铜陵经济发展的短板。根据2014年铜陵市国民经济和社会发展统计公报的数据来看，2014年铜陵市第三产业增加值增长7.5%，低于安徽省8.8%的水平；在三次产业结构的比重上，铜陵市第二第三产业的比重是71.6：26.6，安徽省则是53.7：34.8。由此可见，铜陵市第三产业所占比重低于安徽省平均水平8.2个百分点。2014年，铜陵市工业增加值占地区生产总值比重为66.3%，远高于三产服务业。统计数据还显示，2013年，铜陵市规模以上服务企业营业收入户均规模为4070万元，仅相当于安徽省平均水平的52.9%。这与铜陵市68%的工业化率、76%的城镇化率相比皆不匹配。

另据铜陵市委统战部、铜陵市统计局关于铜陵市十三五现代服务业的研究报告，截至2013年12月，铜陵市规模以上服务企业有93家，其中交通运输、仓储和邮政业占49家，租赁和商务服务业占10家，科学研究和技术服务业占6家。劳动密集型、技术含量较低的传统服务业依然占据主导地位，而新兴和现代服务业比重偏低；以高附加值、技术知识密集型为主的专业技术服务业、软件和信息技术服务业发展相对滞后，这两个行业营业收入占铜陵市的比重分别只有3.8%和1.2%。

铜官山区作为铜陵市主城区，占据了服务业的大头。2013年底铜官山区规模以上服务业47家，占全市比重为50.5%。因此，铜官山区在十三五期间的重要任务之一，便是发展服务业，扩大规模并提升品质。“铜官山区有一个重要的抓手是‘争创国家服务业综合改革试点区’。”王伟栋介绍说。此项改革试点的目标是突出发展生产性服务业和生活性服务业，为资源型城市转型和可持续发展探路。

如何将改革试点落地在具体的空间上？铜官山区进一步将目标任务分解为三大空间布局与五大主导产业，分别是“城市中心现代商贸区+环天井湖金融商务服务中心+滨江物流服务中心”；五大主导产业是“现代金融业+现代物流业+文化创意业+科技服务业+现代商贸业”。

按照铜陵市十三五规划的基本思路，到2020年服务业增加值占地区生产总值比重要提高到30%以上。按服务业区域分布情况来看，实现这一目标的一半以上任务落在铜官山区头上。包括养老服务业、铜文化创意产业等在内，铜官山区在铜陵现代服务业短板提升上，起着领头羊作用。王伟栋坦言：“随着投资增长回落，目前外部环境的投资意愿不是很强，招商引资也不如以前活跃，对于政府来说，一要在提高企业服务意识上下功夫，二要善于利用新思维，比如互联网+。”采访中了解到，铜陵滨江物流园正在洽谈一款物流分拣系统的快递APP，它能完成快递与物流之间的匹配。同时，建设智能云仓。另一方面，铜陵的产品主要为投资性工业产品，这在电商产业疯长时期并不占优势，“结合铜官山实际，可以发展快递分拣物流中心。生搬硬套的就不是优势。”王伟栋说。

能够助物流一臂之力的是铜陵的高铁和港口。合福高铁与宁安城际开通之后，铜陵的铁路面貌将焕然一新。而依托黄金水道推进长江经济带建设，安徽省在战略实施意见里提出加快长江干流的整治，“力争芜湖以下航道水深提高到12.5米，芜湖至安庆段提高到8米。提升安庆港、铜陵港、池州港功能，引导特色化发展。完善与沿江、沿淮港口能力相匹配的铁路、公路集疏运设施，提升临港铁路场站和港站后方通道能力，重点建设马鞍山港郑蒲港区、铜陵港江北港区疏港铁路。”这些都为铜陵十三五时期的发展，塑造新优势。

在现代服务业上努力趟路，只是铜陵市奋力转型的一抹缩影。铜陵市十三五规划基本思路提出四大转型：“经济转型、社会转型、政府转型和生态转型”，这种复合转型的局面，是压力也是动力。