域外势力加大对缅甸介入及其影响

苏晓晖

近年来，随着缅甸国内改革进程推进，美国、欧盟、日本、印度等加强与缅接触，并借助多种手段施加影响。域外势力更深介入缅甸背后，不乏遏制中国在缅影响力的企图，对中缅关系发展造成一定程度干扰。但事实上，域外势力难以动摇中缅传统友谊，更无法将中国“挤出”缅甸。合作共赢仍将是中缅关系的主旋律。

域外势力介入缅甸

的目标和手段

美国、欧盟、日本、印度从政治、经济、安全、文化等领域对缅施加影响，在官方、民间各层面强化渗透。

一、影响缅甸重要政治进程

以美国为首的西方国家致力于推动缅甸政治转型，以服务西方的战略利益。缅甸启动国内改革后，“民主化”进程于2012年达到高潮。此时容易实现的目标都已实施，剩下的多是“难啃的硬骨头”，政治转型逐渐进入艰难推进阶段。

在此情况下，西方对缅态度发生变化，由适时肯定转为动辄指责。西方集中对缅甸军政府发难。首先，西方批评军政府未能实现“还政于民”的承诺。其主要理由包括，缅军方在宪法中纳入条款，规定议会的四分之一席位留给武装部队。其次，西方要求缅甸军方为国内宗教冲突承担责任。西方认为，军方卷入国内宗教冲突，军队人员杀害穆斯林、轰炸穆斯林居住区，而现任总统对军方予以庇护。再次，西方媒体炒作“新闻自由”问题。西方国家谴责军政府在最初放松对媒体的限制之后又收紧限制并再次逮捕记者。

西方国家插手将于2015年举行的缅甸大选。美国将昂山素季能否参选作为衡量缅民主改革真诚度的标准，要求缅修改宪法，多次通过高层向缅现政府就修宪一事施压。美国通过支持公民社会参与政务，来促进其建立所谓“民主机制”的目标。2013年，美国提供资金，帮助三百多个公民社会组织和5800名人员参与缅甸的转型和政治进程。美还为缅甸活动人士提供有关民主体制和公民参与的培训，连续几年培训媒体记者以加强其对冲突的敏感性并掌握基本的报道技能。[1]

二、全面接触缅甸各派势力

美国和日本重视与缅军方的交流。在美政府与缅甸恢复军事关系后，2013年，奥巴马在华盛顿接待了到访的缅总统吴登盛，同意缅甸军官参加美泰联合举办的“金色眼镜蛇”军演。2015年1月，美太平洋司令部副司令等数名军方高官随团赴缅，低调访问克钦邦，了解首批赴美受训缅军回到前线后的表现，并商讨第二批少壮派军官赴美受训事宜。日本的“军事正常化”进程包括与缅甸的军事交流。安倍内阁决定修订“政府开发援助大纲”，这是政府时隔11年首次决定修改ODA理念和原则。新大纲实行后，可不经复杂的手续，直接对他国军队进行援助。

在与军政府交往的同时，西方国家通过参与缅甸民族和解进程与缅甸少数民族地方武装（ 简称“民地武”）建立联系。日领导人公开与缅“民地武”接触。2013年，安倍在东京接见了“全国民族联合联邦委员会”的主席。安倍政府任命日本财团会长笹川阳平为“提高缅甸少数民族福祉大使”和“就缅甸国民和解与相关国家政府等进行谈判的日本政府代表”，让其代表日政府与缅政府、“民地武”接触。日财团将人道主义援助投放向“民地武”倾斜，包括建设学校和诊所，提供食品和医药等紧急人道救援，同时通过担任谈判观察员，持续介入和谈进程，用援助基金和项目“回报”积极和谈的“民地武”组织。日在缅东北部少数民族问题中不同程度地扮演了冲突调停人角色。美为边境地区、缅甸内陆及该地区受到冲突影响的弱势群体提供“人道主义援助”。欧盟委员会为用于少数民族地区治理的非政府组织和联合国项目提供资金。通过介入缅甸民族和解，上述势力不但增加了缅政府和缅族对其的信任，还赢得少数民族的认可。

三、经济援助与合作成为左右缅甸的重要举措

缅甸国内改革受困于民族冲突、宗教对立等问题，而经济发展有助于维持社会稳定。现政府为赢得大选，也将发展经济、改善就业作为重要任务。缅经济基础薄弱，发展高度依赖外援和投资。经济合作对缅具有吸引力，域外国家抓住这一点来加大与缅接触。

官方发展援助（ODA）成为域外势力进入缅捷径。日长期为缅提供ODA。近年来，在经济不景气情况下，日对缅援助不减反增。通过ODA，日在缅政府发展人脉关系。美对缅援助中包括对公民社会、教育、医疗等领域的投入，以此与反对派和当地非政府组织建立联系。美日正加强对缅ODA合作，对缅政局影响将有增无减。

美国与缅甸“修好”过程中，经济合作牌就发挥了重要助力。2012年，美负责商业和农业事务的副国务卿罗伯特·霍马茨和负责商务和国际贸易的副国务卿弗朗西斯科·桑切斯曾率领包括四十多家大企业的商业代表团访缅，成为25年来美国访问缅甸的最高级别经贸代表团。

日本官方也重视与缅建立经济联系。日经产省下属的日本贸易振兴机构对从缅甸进口产品的日企进行补助，并加强对缅市场研究，支持日企进入缅市场。在政府和行业协会引导下，能源、金融、基建、流通、制造业等领域的日企均积极在缅甸开展经营。[2]

另外，域外国家通过拉缅加入其发挥主导作用的区域合作框架来增大对缅影响力。美于2009年7月与湄公河下游的柬、老、泰、越四国推出“湄公河下游倡议”。美接纳缅成为“湄公河下游倡议”正式成员并刻意抬升其地位，在“湄公河下游倡议”中增加了由缅主持的“农业与粮食安全”合作支柱。日借助亚洲开发银行发起的“大湄公河次区域合作”（GMS）与缅进行接触，并于2007年公布《日本—湄公河地区伙伴关系计划》。印度于1997年倡导成立了孟印缅斯泰经济合作组织（BIMSTEC），2000年发起“湄公河—恒河合作倡议”，还力邀缅加入南亚区域合作联盟（SAARC），缅目前是SAARC观察员国。

四、培养民心民意巩固政府间关系

美国提出将减贫作为工作目标，向农户提供新技术，发展农村经济并建设小农场主的技术能力。[3]美国和日本都高调宣传改善“民生”方面的成效，美国国务院在其网站上公布了对缅甸提供孕产妇、新生儿和儿童医护服务，建立流动诊所，提供蚊帐等物资，修建翻新引水系统等领域的投入和目标，[4]给人以美国致力于提高缅甸民众生活水平的印象。日本自1993年起在缅甸实行“草根计划”，帮助缅甸铺桥修路，建设学校和医院。截至2014年已实施694个项目。[5]日资企业配合政府工作，重视企业责任建设，积极营造友善形象。日企高管向贫困社区、乡村、寺庙发放救济品。[6]

域外国家还重视对缅甸青少年的投入，尤其紧抓“青年领袖”。美国于2013年启动了“东南亚年轻领导者”项目，旨在促进东盟青年的互动与发展，以此影响国家和地区的未来。到2014年底已达万人，缅甸是该项目重点国。英国2014年加大了在缅甸开办国际学校的力度，日本的丸红仰光分公司也出资30万美元在缅甸新设立了丸红缅甸奖学金基金。[7]

域外势力更深介入

缅甸对中缅关系的影响

域外势力更深介入缅甸事务的同时，表现出遏制中国在缅影响力的企图。事实上，中缅关系发展受到一定程度干扰。

一、对中国与缅甸深度合作设置障碍

中国在缅重大项目已遭遇挑战。缅“民主化”进程强调中央和地方分权，增加了中国处理与缅中央和地方关系的难度。政府间签署协议是中国与其他国家开展经贸合作的常用方式，尤其适用于规模大、投入多的合作项目。中缅两国的重大合作项目也主要是政府主导的。但在民主进程推动下，缅中央政府被迫向地方移交部分权力，并不得不关注地方在经济、环境等方面的关切。同时，少数民族更看重维护地区利益和扩大自治权。尽管从全局看，中缅项目对缅整体国家经济发展具有促进作用，但地方势力认为项目没有惠及地方，剥夺了地方的发展权利，日益强烈地要求从项目中获得更多直接收益，如其要求未被满足，就对项目坚决抵制。商业项目政治化现象日益显现，一些中方项目无辜成为牺牲品。

中国与缅甸就“一带一路”倡议开展合作面临挑战。美国等域外国家对中国“一带一路”倡议持负面看法，认为倡议背后是中国的战略考量。印度有媒体就曾宣称，中国与缅甸达成协议修建从缅甸孟加拉湾皎漂港到云南省的铁路，是为了让中国绕过美国控制的海上贸易通道。种种质疑加大中缅开展正常合作的难度。

二、西方故意抹黑中国在缅形象

相对于西方对缅援助“雷声大雨点小”，中国的援助实实在在。但中国习惯于“少说多做”或“做好事不留名”，尽管为缅甸发展做出积极贡献，却不能广为人知。尤其是不了解实际情况的缅甸民众因西方舆论误导无法对中国产生相应的好感。

西方舆论利用其话语权，不关注中国为缅甸做出的贡献，反而恶意歪曲、矮化中国形象，以服务西方利益。中国在缅项目大多与资源开发有关，易被西方与环境问题“挂钩”。西方代理人不断制造和煽动污华恶华言论。加之缅甸在民主化进程中取消了新闻审查，放宽言论自由，负面声音更容易扩散。

对中缅关系发展的建议

第一，中国应对中缅关系未来充满信心。中缅发展睦邻友好关系，推进互利合作，符合两国人民的共同和根本利益。中缅将保持高层互访，加强战略沟通和协作，深化两国执政党交流，相互借鉴治党理政经验，加强防务、执法安全等领域合作，共同打击恐怖主义和跨境犯罪，维护地区安全稳定。中方欢迎缅方参与“21世纪海上丝绸之路”建设，开展经济开发区、基础设施互联互通等合作，同时推进孟中印缅经济走廊建设，实现两国发展战略的对接。中缅全面战略合作伙伴关系将进一步提升到新的水平，这一趋势不会轻易因域外势力而改变。

第二，中国要不断提升对周边外交的重视程度。周边在中国外交布局中占据首要地位。2013年10月的周边外交工作座谈会，是新中国成立以来第一个专门研究中国周边外交的会议。这次会议，确定了周边外交的战略目标、基本方针和总体布局，使周边外交的顶层设计更加明晰。在“亲、诚、惠、容”理念指导下，中国将更加重视发展与缅甸等周边伙伴的关系。

第三，中国应继续发展与缅甸的互利共赢关系。中国将积极对缅投资，促进缅经济发展。据缅方统计，截至2014年底，中国累计对缅协议投资金额146.7亿美元，列外国对缅投资的第一位。2014年一年中，中国对缅协议投资金额为2.95亿美元，同比增长43.8%。[8]以实实在在的行动帮助缅甸发展。

中方项目将更加重视所在国的民生和发展。例如中缅管道项目承诺每年将不超过2000万吨原油和20%的天然气产量供于缅国内。中石油作为中缅管道项目的大股东，增加了对当地社团的投入，每年投资200万美元用于企业社会责任项目。2014年，中石油向缅甸移交了援建的8个社会公益项目，包括1所医院、2所学校及5所医疗分站。

第四，要积极加强对缅公共外交工作。中国将加强阐释合作项目对缅甸地方及全国发展的双重益处。同时，中国要积极应对西方媒体对中国的抹黑，拿出证据据理力争，或引入第三方评估机制，反击无端指责。另外，两国还要不断鼓励人文交往，促进两国学界和民间交流。

第五，中缅关系应致力于包容性发展。中国主张构建以合作共赢为核心的新型国际关系，以合作取代对抗，以共赢取代独占。在处理中缅关系问题上，中国采取包容性态度，乐见缅同所有国家发展正常关系，欢迎域外势力在缅发挥建设性作用，也愿意与其他国家进行合作。促进缅甸稳定和发展，需要各方共同努力。

（作者系中国国际问题研究院国际战略研究所副所长）

（责任编辑：魏银萍）

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[1] “State Department Facts on U.S. Assistance to Burma”， Fact Sheet， US Department of State， 9 August 2014， http：//iipdigital.usembassy.gov/st/english/texttrans/2014/08/20140809305350.html#axzz3aD3Rvvex.（上网时间：2015年5月18日）

[2]毕世鸿：《缅甸民选政府上台后日缅关系的发展》，载《印度洋经济体研究》，2014年第3期。

[3] [4] 同[1]。

[5]罗圣荣：《西方国家在缅甸大力开展软实力建设》，载《世界知识》，2015年第8期。

[6]张亮：《缅甸进入转型期后中日两国侨民在缅行为比较和影响》，载《才智》，2014年第36期。

[7]同[5]。

[8] “2014年中国对缅协议投资为2.95亿美元”，中华人民共和国驻缅甸联邦共和国大使馆经济商务参赞处网站，2015年5月6日，http：//mm.mofcom.gov.cn/article/zxhz/tjsj/201505/20150500962853.shtml.（上网时间：2015年5月10日）