民营经济发展法治保障亟待加强

汤新华

改革开放30多年来，我国民营经济从无到有、从小到大，在数量规模、财税贡献、扩大就业方面的作用影响不断提升，民营经济在国民经济中已经占有举足轻重的地位。但是，民营经济的发展无论是外部环境还是内部治理，都还存在诸多不容忽视的法治保障问题。党的十八届四中全会开启了全面依法治国的新阶段，按照建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标，进一步制定和实施“善法良策”，才能提升民营经济发展的法治保障水平，促进民营经济持续健康发展。

加强民营经济发展法治保障意义重大

加强民营经济发展法治保障是建立健全社会主义市场经济体制的题中之义。我国经济体制改革的目标是建立健全社会主义市场经济体制。市场经济的根本标志，就是让市场在资源配置中起决定性作用。实现这个目标，必须依法建立和维护公平的市场秩序。只有建立起完备的法治保障，市场经济体制才能够健康运行。民营经济生于市场，长于市场，与市场贴得最近，是市场中最活跃的因素。但同时，民营经济应对风险的能力总体最脆弱，对市场的公平秩序依赖性最大。这些特点，决定了民营经济特别需要法治保障。不加强法治保障，民营经济就不能健康发展，也就无从真正建立良好的社会主义市场经济体制。

加强民营经济发展法治保障是民营经济发展的现实需要。我国民营经济的发展，经历了一个从无到有、从禁止到开放、从不被认可到不断壮大的曲折、波浪式前进过程。当前，民营经济的发展正处在一个新的阶段，面临调结构、转方式、上水平的挑战。推进我国民营经济发展的中心任务，主要集中在由粗放分散发展向集约集聚发展转变，由投资驱动为主向创新驱动转变，由产业低端向高附加值环节转变，由传统运营机制向现代企业制度转变，由量的扩张带动向质的提升带动转变。这几大转变，对健全完善民营经济领域法律和政策体系提出了新的要求。民营经济新的发展阶段，正在呼唤着法治保障的改进和加强。

加强民营经济发展法治保障是全面推进依法治国的必然要求。党的十八届四中全会明确提出了全面推进依法治国方略，这是党历史上第一次以全会形式专门研究依法治国问题，彰显了党依法治国的坚强决心，翻开了我国依法治国进程的崭新一页。贯彻落实依法治国要求，就是要将新时期党的正确主张上升到法律层面去执行。民营经济无论从经济管理方面而言，还是从社会管理方面而言，都是国家治理体系中重要组成部分。只有将党的十八大和十八届三中全会提出的“公有制经济和非公有制经济，都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础”“必须毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力”等具有划时代意义的重要论述，体现在治国理政的法律体系中，落实在依法治国的执政行为中，才能真正全面推进依法治国。这就意味着

关于民营经济方面的许多法律、规章都需要及时补充和修改，许多地方性政策、做法需要及时调整和规范。行政职能重新定位后，才能把以前政府对民营经济的管理权能和政策行为，更多地上升到法治的层面，体现为政府职能、权限、程序、责任法定化，形成对民营经济的法治保障体系。

民营经济发展法治保障存在的突出问题

从1982年《宪法》规定“国家保护个体经济的合法权利和利益”，到2014年党的十八届四中全会做出全面推进依法治国的战略决策，其间国家陆续颁布实施了一系列与民营经济发展相关的法律、法规和政策，促进了民营经济快速发展。但是，从实际操作、行业壁垒、权益保护、法治监督和法律风险防范方面来看，民营经济发展的法治保障还存在以下突出问题：

重政策、轻法律，重制定、轻执行的问题较为突出。一方面，民营经济发展相关立法先天不足。总体来说，我国民营经济发展历史不长，民营领域很多经济形式和经济活动一直处于不断摸索之中，加上法律本身具有滞后性的特点，导致法律的适用性与已经成为国家社会经济重要成员的民营经济还存在较大差异，现有法律对民营经济的有效覆盖还相当不足，法律对不同经济成分的保护与制约还不够均衡与对称。目前关于民营经济的一些法律条款还是散见于相关的法律法规中，大部分涉及民营经济发展保障的规定还是停留在政策层面，这就导致民营经济法治保障刚性不强、权威性不够。另一方面，政策上也存在重制定、轻执行的问题。近年来，我国促进民營经济发展的政策出台不少，但往往存在配套细则缺乏、措施不具有刚性、督查落实力度不够等问题，导致政策执行不得力，政策难以落地，造成民营企业应享受的优惠政策、扶持措施难以到位。

民营企业参与市场经济平等竞争仍然遭遇现实尴尬。在行业准入方面，长期以来，金融、铁路、邮政、通信、航空、冶金、石油、电力等行业和领域，民营企业很难介入。一些行业领域甚至出现了允许外资进入，但禁止民企进入的现象。虽然《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》及其细则已经出台多时，但是民间投资仍面临着玻璃门、弹簧门、旋转门的无形障碍。比如，准入审批条件模糊、程序繁琐、缺乏透明度，一些地方政府在政府采购和招投标项目中，提出“中字头”“国字号”资质条件，限制了中小型优秀民营企业投标竞标。在一些传统垄断行业领域还没有实现“真正”的全面放开，各种“或明或暗”的民间投资准入障碍还在一定程度上存在。以光伏发电为例，由于电网公司的垄断和强势地位，对光伏发电上网予以种种限制，使得光伏电站难以投入正常运转。这说明，行业准入限制并没有真正被打破，民企参与公平竞争的身份仍然较为尴尬。

对民营企业司法追究与合法权益保护有失平衡。现实中，不管是立法、还是执法等环节，对民营企业重“禁止”、轻“维护”较普遍，合法权益保护薄弱，有些方面近乎空白。立法上，对民营企业往往只有一般性的法律规定，而且法律条文比例和保护力度不一样。比如民营经济的刑法保护中，用了很大的篇幅和力度对公有制经济，尤其是国有经济以特殊的保护，而对私有财产只给于一般性保护。执法中，也往往难以顾及民营企业的特殊性。比如企业家被采取强制措施，人身自由受到限制时，国有企业往往会得到组织帮助，挑选合适人选接手，迅速恢复生产经营秩序。民营企业对企业主个人的依赖程度极高，在追究企业主法律责任的时候，往往没有考虑企业本身的生产经营问题，企业往往迅速陷入瘫痪和倒闭的困境，而此时往往又同时出现政府职能错位，平时不该管的时候管得很多，此时该管的时候却无人问津。

对民营经济法治保障监督相对疲软。相对来说，民营经济的发展历程更曲折，经济活动的形式更多样，也就更需要加强法治保障监督。当前，民营经济法治保障监督无论是主观上还是客观上，都显得相对疲软。一些法律政策虽然已经出台，但是都难以发挥其实际作用，“最后一公里”的问题还比较突出。而且实际工作中，行政部门既当“运动员”，又当“裁判员”，缺乏第三方评估和监督。特别是一些部门强化行政权力的倾向比较普遍，存在“重政府权力、轻政府责任，重企业义务、轻企业权利”的倾向。政府部门之间多头管理，也造成行政执法职能交叉重叠。对民营企业的管理涉及多个部门，部门之间职能交叉，造成行政执法不规范、效率低，致使部门权力利益化，部门利益法制化，各种规章不能相互衔接。

民营企业法律风险内控机制仍较为薄弱。当前，中小微民营企业，特别是小微民营企业，法律风险内控机制缺乏。一些企业主法律意识不强，很多企业的法务部门形同虚设，甚至根本就没有专职的法律顾问。据有关部门对某省450家民营企业抽样调查显示，85%的企业聘请了法律顾问，但在这些聘请法律顾问的企业中，只有40%的企业一般会在日常经营决策中咨询法律顾问意见;32%的企业仅在重大决策上咨询法律顾问;有28%在经营决策中不咨询法律顾问意见，仅仅在企业出现诉讼纠纷时才征询法律顾问意见。法律风险管理相关部门运转投入的资金少。90%的企业法律风险管理投入不足实际支出的0.02%，而且其中以大型企业为主，广大的中小企业的法律风险防范支出就少之又少，而美国企业支出的平均法律风险防范费用占企业收入的1%。同时，由于缺乏现代企业管理思维，一些民营企业产权不清风险一直存在，公司财产与民营企业家私有财产区分不明，给很多民营企业带来巨大法律隐患。

完善民营经济发展法治保障的建议

完善民营经济发展法治保障，要把树立和维护宪法法律权威放在重要位置，坚持科学立法、从严执法、公正司法、全民守法，依法保护民营经济主体财产不受侵犯、保护民营企业经营不受干扰、保护企业家的人身安全和致富名誉不受损害。同时，要加强对民营企业出资人的教育引导，帮助他们增强法治意识，诚实守信、依法经营、公平竞争、诚信纳税，积极履行社会责任，树立良好社会信誉和自身形象。

在宪法中进一步明确民营经济的地位作用及对民营经济的法律保护。建议对宪法进行修改，将党的十八届三中全会提出的“两个都是”（公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础）、“两个同样”（公有制經济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯）和“三个平等”（权利平等、机会平等和规则平等）作为宪法修正案的内容，并将“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”写入宪法。

加快形成系统配套的保障民营经济发展的法律体系。一是清理不适应混合所有制经济发展的陈规旧法，化解法律冲突。要加强法律平等保护，比如，对刑法中因不同所有制歧视造成的罪名、量刑幅度等条文进行修改，对民营企业家的人身权、财产权进行平等有效的刑法保护。二是制定和完善民营经济法律体系。依据宪法有关规定，把中央一系列指导性文件精神上升为立法的内容。同时加强有关法律、行政法规、地方性法规建设，鼓励、支持条件成熟的地方制定出台《民营经济保护条例》，从法律、行政法规、地方性法规几个层次制定和完善民营经济法律体系。三是为不同所有制企业营造公平统一的法治环境。坚持“非禁即入”“非禁即许”的原则，尽快依法制定省级有关行业负面清单，积极引导民营企业进入负面清单外的行业和领域。四是在法治轨道上推进混合所有制经济发展。将混合所有制企业确定为我国大企业的发展战略，发展一批具有很强国际竞争力的混合所有制大企业，将那些仍处于竞争领域、且符合条件的国有大企业集团尽快改造成混合所有制企业。

按照法律适用平等的要求实现司法公正。坚持国有企业与民营企业等各类市场主体诉讼地位平等、法律适用平等，为各种所有制经济提供同等司法保障。要牢固树立平等保护理念，坚持依法独立公正行使审判权，依法平等保护民营经济主体的合法权益;依法惩治扰乱市场经济秩序、制售假冒伪劣产品、破坏企业生产经营等违法犯罪行为，为民营经济健康发展提供安全有序的法治环境;依法审理涉及民营企业的金融借款、融资租赁、民间借贷等案件，依法支持民营企业多渠道融资;依法保障民营企业积极参与企业兼并重组，统一法律适用规则，优化民营经济投资环境;要建立严格科学的执法监督机制，严格责任追究，切实保障民营企业经济上的物质利益和政治上的民主权利，避免侵犯民营企业合法权益的现象发生。

依法发挥行业协会商会的积极作用。在有效治理社会的过程中，社会组织发挥着不可替代的作用。党的十八届四中全会指出，要支持和培育现代社会组织的发展，要发挥行业协会商会作为团结民营经济的重要社会组织和载体作用，为会员企业提供技术交流平台，为他们在法律咨询辅导和法律风险防范方面提供帮助。建议全国人大尽快研究出台《商会法》，明确商会组织，包括行业协会商会、地域性商会的性质、职能、权益和任务，提高社会组织自律，重点发挥行业协会商会等社会组织在为民营经济发展提供法治保障四方面的结构性支撑作用：用社会组织的力量强化对政府权力的制约、避免不良的干预，增进民营经济主体参与立法和社会治理的能力和监督作用;促进民营经济领域多元群体的权益实现和保障;促进民营经济积极参与的市场经济自由竞争秩序形成;对法律法规还没有明确的地方，以行业协会商会公约、章程等方式进行纠补。

引导民营企业守法诚信经营。要在全民守法教育中，引导民营企业家和职工，积极自觉参与到培育和践行社会主义核心价值观的教育活动中来，增进民营企业的社会诚信度，培育民营企业自身守法意识。加强企业法治建设，完善公司法人治理结构，按照现代企业制度依法制定并不断完善公司管理制度，通过法律规范和引导实现家族制与现代企业制度有机结合。建立重大决策法律论证制度和企业法律顾问制度，形成完善高效的法律服务体系;建立健全企业法制学习、宣传、教育、培训制度;加快建设社会信用体系，进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，规范市场秩序，降低交易成本，增强经济社会活动的可预期性和效率，用硬措施营造公平竞争的市场环境，为民营企业的成长拓展空间，为民营经济发展搭建更广阔的平台。

（作者系中共湖南省委统战部副部长、省工商联党组书记）