关于推进全口径预决算审查监督的思考与建议

预算作为贴着价格标签的政府工作计划，是人大监督政府的重要抓手，也是人大为公众看好“钱袋子”，对人民群众负责的重要实现形式。党的十八大提出，要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，新修改的预算法对预决算的审查监督从实体和程序上都提出了明确规范。

从当前的总体实践情况来看，各级人大对预决算的审查监督还处在由程序性监督向实质性监督、由部分监督向全口径监督转型的初步阶段。要实现这一转型，贯彻落实好中央对加强全口径预决算审查监督决策部署及新预算法的要求，不仅需要强化自身的能力，而且需要同政府预算管理能力的提升相合拍，把握好方法和节奏，稳步有序推进。

一、把握新预算法对全口径预决算审查监督的要求

新预算法在以下几个方面对预算管理和监督提出了新的要求：一是完善政府预算体系，积极推进预算公开；二是建立跨年度预算平衡机制；三是清理规范重点支出挂钩机制；四是完善财政转移支付；五是加强预算执行管理，提高预算执行绩效；六是完善政府性债务管理体系；七是建立权责发生制的财务报告制度；八是全面规范税收优惠政策。

新预算法为加强人大审查监督提供了有利条件，如提供了更多、更透明的信息。另一方面，对人大预决算审查监督提出了更高的要求。如预算审查的重点由平衡、赤字规模向支出预算和政策拓展，就要对支出预算的背景情况有更多的了解。中期预算规划可以使人大看到现有政策对今后预算的影响，对批准年度预算提供了更多信息，但中期预算规划与年度预算如何衔接、如何约束？政府提供权责发生制的财务报告后，需要人大审查，这也为人大审查年度预算提供了更多信息等等。但如何运用好这些信息，做好预算审查工作，是人大面临的新课题。

二、提升人大的审查监督能力

1、强化审查监督的专门力量。预算管理将越来越专门化，技术性会加强。因此，人大应当着力提升自身的审查监督能力。当前，上海各区县人大设立专门预算工委的不多，预算审查监督专业人员力量严重不足，应按照新形势的要求，推动各区县人大统一设立单独的预算工委，并充实其人员和力量。

2、加强人大自身的内部整合。在人大内部，应形成整体合力。人大的各个工作机构应当根据各自的分工，加强内部统筹协调，把“议事”和“议财”结合起来，共同做好预算审查监督工作。比如，2013年，北京市人大常委会听取和审议市政府关于本市旅游发展情况的专项工作报告时，对旅游发展专项资金的使用和管理情况进行了专题询问，并且要求市审计局、市财政局做好该项资金的绩效审计和绩效评价工作。这样，既发挥了各个工作机构的合力，又把“议事”和“议财”工作较好地融合起来。

3、善于借用外部力量。一是要借用审计部门的力量，人大可以在审议预决算草案或相关工作报告时，要求审计部门提供相应的审计资料，或者根据年度工作安排，事先对审计的重点、内容等提出要求，以结合审计报告来审查相关预决算报告或工作报告。二是要建立和完善预算监督专家咨询制度，让专家学者更广泛和深入地参与预算监督的各个环节，借用专家的力量来提高审查监督能力。三是要扩大预算审查监督过程中的民主参与，通过公开听证会等形式，充分发挥人大代表作用，善于借用社会公众的力量来提升预决算审查监督能力。

三、稳步推进全口径预决算审查监督的具体建议

1、推动政府改进预算编制。要按照国务院关于深化预算管理制度改革的决定要求，推动政府加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度。加快建立基本支出、项目支出定额标准，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。加快制定机关运行经费实物定额和服务标准。加强人员编制管理和资产管理，完善人员编制、资产管理与预算管理相结合的机制。要推动政府按经济分类编制部门预决算和政府预决算，合理细化部门预算报表，对专项支出、支出标准等说明要明确标准，更加细化，以便人大代表更加容易理解预算信息，从而增强审查监督的效果。同时，要按照新预算法和国务院有关决定的要求，推动政府编制三年滚动财政规划，强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。

2、提高预算公开透明度。要推动政府按照新预算法和国务院有关决定的要求，积极推进财政政策的公开；细化部门预决算公开内容，逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出；按经济分类公开政府预决算和部门预决算；加大“三公”经费公开力度，细化公开内容，除涉密信息外，所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。加大预决算信息向人大代表公开的力度，如财政收支月度分析报告的电子版，可以通过人大网站向代表公开，使代表能够全方位、全过程了解财政预决算的有关情况。

3、把握审查监督的节奏。预算管理体制的改革需要一个过程，人大全口径预决算的审查监督需要根据预算改革的进程、人大自身的能力稳步有序推进。比如，先在形式上要求政府把“四本账”全部提交人大审查，形成全口径预决算审查监督的架构，再逐步对“四本账”的内容和细化程度提出要求。根据改革的进展情况，一些内容可以先向人大常委会主任会议报告，相对成熟后再提交常委会会议审议，最后再向人代会报告。对于预算编制过程的提前介入、预决算审查的深化、预算绩效的评估等工作，可以根据情况逐步纵深推进。

4、突出审查监督重点。在人大精力和能力有限的情况下，更要注意突出重点，把力气用到刀刃上。一要注重对重大项目支出的审查监督。基本支出弹性相对较小，而项目支出，尤其是政府重大投资项目是形成政府重大资产和负债的载体。二是要关注政府性基金预算和债务。政府性基金种类多、金额大、细化程度不够，是当前预算监督的薄弱环节。政府债务还没有真正纳入预算，接受人大的审查监督，根据新预算法的规定，人大应当把这项工作纳入监督范围。人大可以把政府性基金收支的具体情况纳入常委会年度议题，每年听取汇报并进行审议。三是加强对国有资本经营性预算的监督。要求政府逐步细化国有资本经营预算，并扩大覆盖面。四是对预算支出绩效的监督。继续推进预算项目绩效的前评价、中评估、后评估，探索对部门的整体预算支出绩效进行监督。五是人大对预算的审查要从审查具体金额向审查支出政策、支出标准延伸，实现从“治标”向“治本”的转变。

5、做实预算初审。国外议会对预算的审查一般要花几个月甚至更长时间，我国各级人民代表大会会议的会期短、内容多，因此，在大会期间对预算进行充分审查是不现实的。对预决算的审查监督，重点应放在人民代表大会会议召开之前的初审阶段，由人大常委会来主导。人大常委会可以由财经工委或预算工委牵头，统筹协调各个机构的力量，在初审阶段对预算草案进行分工调查、分组审议。人大常委会还可以通过公开听证会、调研座谈会等形式，借助人大代表、专家和社会公众的力量，对预算草案进行实质性的审查，为人民代表大会会议期间的审查批准做好充分准备。新预算法第二十二条规定：“县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况进行初步审查，提出初步审查意见。”第四十五条规定：“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前，应当采用多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见。”这既为预算草案初步审查过程中的公众参与，也为人大常委会做实预算的初审工作，提供了明确的法律依据。