十年，横沟桥之变

查英

“讲政策不如上访户，讲法律不如拆迁户，讲技术不如专业户，讲发展不如个体户，谈感情不如贫困户。”谈到基层治理中的“五不如”时，乡镇干部带有一点自嘲。

全国有近4万个乡镇，通了高铁的屈指可数，横沟桥是其中之一。10年前《决策》记者采访湖北省咸宁市咸安区横沟桥镇时，那还是一个典型的农耕旱作、水陆不便的“旱包子”镇。

从2005年到2015年，农业税取消、城镇化加速给乡镇释放了巨大活力。家庭分工由“老老少少绑在土地上”变成“年轻人打工+老一辈种田”，乡镇治理和农村、农业、农民都发生了显著变化。

可以说，横沟桥之变，带有过去10年中国乡镇变迁的影子。重返横沟桥，纵观旧貌与新颜，或许能为当下基层治理寻找一些“痛点”与“实感”。

变与稳

再见刘琼时，她的一头长发已经剪为干练的齐耳短发。她的职务也经历了三次变动，从横沟桥镇党委委员到横沟桥镇长，再至现在的横沟桥镇党委书记。用刘琼的话来说，她和横沟桥一起经历了“风风雨雨十来年”。

“请投我一票！”刘琼做完《俯首甘为孺子牛》的演讲后，振臂一呼。

这是在2003年，横沟桥镇差额直选镇党委委员的现场，刘琼成为在竞职演讲中第一个为自己拉票的乡镇干部，并成功当选为党委委员，进入党委班子，分管文教卫、宣传等工作。

这次竞岗的胜利，也让刘琼与咸安政改连在了一起。咸安政改曾是湖北省乡镇综合改革推出的范本，轰动一时。

从刘琼职务的调整到咸安政改，这背后蕴含一条发展的逻辑。2000年后，在农村税费改革背景下，乡镇在农业税取消后出现财政困难，倒逼乡镇进行机构改革。在咸安，改革包括撤并乡镇、撤销“七站八所”，变“以钱养人”为“以钱养事”，以及具有“咸安特色”的干部外出打工锻炼等。

2006年，中央全面取消农业税，整个国家的战略走向也发生重大转折，工业化、城镇化和农业现代化成为时代主题，这是近10年中国乡镇变迁的背景。

刘琼告诉《决策》：“10年，让横沟桥由一个农业大镇变成了工贸强镇。”2009年之前，横沟桥因为缺水，农业发展与集镇规模都受到限制。“过去集镇上的楼房最高不超过3层，现在也有了高层电梯房。”在刘琼眼里，2009年横沟桥水库建成后，这个“旱包子”镇被激活了，“以前没有水，许多事情都没办法实现。”

客观上，水库建成解决了横沟桥发展的先天制约，而主观上，乡镇干部的观念解放，补充了横沟桥发展的后天条件。“干部的变化和那次改革有很大关系，一是人员竞争上岗，二是干部外出打工锻炼。竞争上岗的人更加珍惜这份岗位，打工回来的干部在思想观念上更开放。整个干部队伍干事创业的热情和激情发生了根本变化。”刘琼对此深有体会。

对比10年前的横沟桥，刘琼用得最多的一个词是“变化翻天覆地”。铁路大提速后，区位优越的横沟桥率先分享到高铁辐射的福利。2013年“武汉—咸宁”城际高铁开通，设横沟桥东站。从武汉到横沟桥，高铁最快49分钟到达。而横沟桥、咸安区和咸宁市构成了一条边距为10公里的等边三角形，从2015年开始，横沟桥镇整体被纳入咸宁高新区托管。

当下，决策层对县域治理高度重视，乡镇作为县域发展的“肌体”，起着支撑县域发展的战略作用。“发展始终是重心，这是不会改变的。”刘琼说，“横沟桥的发展要服务地方发展，我们还属于经济欠发达地区，民盼民需还有许多工作要做。”

钱和事

一周七天，横沟桥镇副镇长黄辉宇的手机都会24小时开机。他有一个习惯：右手总是搭在装有手机的口袋上。他解释说：“因为会议多，手机都设为震动模式。又怕有人找我听不见，手就这样一直摸着。”记者也发现，接受采访的一小时内，黄辉宇接了5次电话。

在横沟桥镇干了20年，“70后”黄辉宇是从传统农业大镇“牵猪赶羊，三提五统”走过来的“老乡干”，同样经历过乡镇综合改革。

“乡改留下的‘以钱养事’制度至今保持。七站八所撤销之后变‘以钱养人’为‘以钱养事’，原系统里有18人通过公开竞聘成为横沟桥农村公共服务的提供方。”黄辉宇介绍说。

实际上，人、钱、事之间的矛盾与利益纠葛，多数乡镇普遍存在。在横沟桥镇，“以钱养事”将“钱”和“事”通过签合同购买服务的方式摆上了台面，因时代变迁环境改变，更容易在聚光灯下被放大。

以黄辉宇分管的城建为例，在乡镇综合改革中，城建站撤销成立了城建服务中心。“原来城建站11个人加房产所9个人，一共20人。那个时候，20人来管横沟桥的城建是多了。但是近10年来城镇化速度加快，目前只有3个人在做城建管理和服务，这又少了，正常情况最低应该在8个人左右。”黄辉宇告诉《决策》。

“四化同步”背景下，城建的工作量在过去10年的发展中是一个变量。“我们这边的规划包括道路、交通、住宅、新农村建设、工业园、农业产业园等，另外功能分区和市政建设都需要从事城建的人来做。规前、规中、规后以及控制农民违规建房的工作量远远超过从前。”黄辉宇解释说，“以前是20人管农民建房，现在3个人除了管以前的事还要管新增加的事。”

城建的变化只是一个缩影。横沟桥镇14项具体公共服务项目包括：农技、畜牧、文体、水利、农机、基层综合治理网格化管理、水产、城建、计划生育、农村能源建设服务等。

其中，乡镇上以城建、水利的工作量变动最为突出。华中科技大学乡村治理研究中心团队在多次下乡调研中发现，城建和水利的人力与服务范围之间的比率畸形，“最严重的是一个人服务一个乡镇的水利。”而且，水利服务必须是对当地水文很了解的人才能胜任，“不是什么人都能干，也不是谁都愿意干的。”

再以城建为例，“以钱养事”中的“事”增多了，但是“钱”没有相应增加。黄辉宇向记者算了一笔账，“以钱养事”负责城建服务的有3名工作人员，每人每月的工资为1250元，一年下来每个人收入为1.5万元。“这很难提高他们的积极性，去年咸安公务员工资改革后出现更大落差，他们甚至为此想去上访。”

“钱”和“事”的矛盾，在横沟桥镇是台面上的“公开账”。专家认为，这种矛盾，很容易导致基层公共服务流于形式，质量也难以保证。但在横沟桥镇采访发现，并不是所有农村公共服务都如此，在农技服务领域发现了一个改革后的新现象。

对横沟桥镇丰顺农业合作社负责人余伟文来说，承担政府“以钱养事”后的项目经费，只在他的收入来源中占很小的比例。

余伟文1986年参加工作，1993年开始经营农药化肥。2004年“七站八所”撤销时，他是横沟桥镇农技站副站长。农技站撤销后余伟文依托前几年积累的基础，注册成立了“丰顺农业合作社”，一边批发农业生产资料，一边成功竞聘为农技公共服务提供方。通过承担农技服务，余伟文每年获得2.6万元。

10年间，余伟文的生意越做越大，他的目标是将三农服务做到横沟桥以外的地方，成为地区性的服务中心。当被问及如果有机会是否愿意再回“体制内”时，他摇摇头。

依据咸安区2014年农村服务经费分配的一份文件，区财政预算256万元，乡镇安排45万元，湖北省“以钱养事”补助资金585万元，湖北省农业生产全程社会化项目经费60万元，合计946万元，比2013年增加了61万元。946万元要分配到咸安区十多个乡镇的14项具体公益服务项目上，每个项目能做到的只是保基本。

因此，不论在乡镇干部眼里还是专家学者看来，“以钱养事”解决了曾经的问题，但当下该“以多少钱养多少事”也应随着时代环境的变化而进行调整，对于不能完全市场化的服务项目，应该重新考虑其承载制度。

干部与群众

“讲政策不如上访户，讲法律不如拆迁户，讲技术不如专业户，讲发展不如个体户，谈感情不如贫困户。”谈到基层治理中的“五不如”时，乡镇干部带有一点自嘲。但这“五不如”自嘲却也揭示出乡镇干部与群众之间的关系，以及基层治理对乡镇干部提出的能力要求。

采访中，多数乡镇干部认为，乡镇工作的特点是“繁杂、琐碎”。怎么干好工作？怎样搞好基层治理？横沟桥镇党委班子“发明”了多套办法。

“相互抬桩求支持”是办法之一。“我们每个干部都有分工，但分工不分家。这一阶段同事落下的工作我支持，下一次我有落后于进度的，他们来帮我抬抬桩。这也是团队意识，在任何困难面前，我们不是个人是团队集体，这样就有战胜困难的决心和勇气。”刘琼告诉《决策》。

“团队监督、群众监督”是办法之二。刘琼介绍说，“在廉政建设方面，横沟桥是一个风清气正的地方。从改革到发展，再到服务高新园区，遇到过很多困难，拆迁、征地在别的地方可能出现的乱象，在横沟桥没有出现。为什么？因为有底气，干部队伍腰杆硬。”

“以老带新传帮带，实行‘三在’机制”是办法之三。“乡镇留不住年轻人是大环境，但年轻人也要看怎么去留。在横沟桥镇工作的年轻人比较多，不是留不住而是感觉能力上青黄不接。”刘琼直指年轻干部的问题所在。

“在上层讲政策，在基层重感情。如果和老百姓之间有感情基础，他们会很配合，工作就好开展。”刘琼发现年轻干部在农村工作能力上的脱节比较明显。

针对这一问题，横沟桥镇37名干部实行以老带新。“通过夜学夜讲提高干部队伍的素质，每个人演讲不少于15分钟，主题是围绕怎样在基层履职尽责，怎样做好自己的工作。”刘琼说。

这背后有刘琼的一番良苦用心，“把工作的经验、心得、总结通过‘夜学夜讲’的形式，和大家分享。通过演讲逼着学，提高演讲能力，锻练嘴皮子功夫，用沟通把矛盾化解，把两颗心连起来。”

另一个方法创新是实行“三在机制”，即岗位在村，重在服务，责在人心。

从2014年底开始，横沟桥的乡镇干部人手一本“驻村工作日记”，下村做什么、每月驻村多少天、和哪些人联系、解决了哪些问题，在工作日记上一一记录。“干部驻村的工作情况，每个月评选一次，由工作时间长的乡镇干部针对性地对年轻干部做一些指导。”横沟桥镇党委委员周巧荣告诉《决策》。

在乡镇工作20年，黄辉宇还感觉到，乡镇干部应该是全能型选手，“分管什么就要成为那个领域的专家，基层治理对乡镇干部的综合素质要求很高。”黄辉宇业余时间还在学法律，“不学法律真不行，保不准哪里就容易出错。”黄辉宇开玩笑说：“活到老，学到老，头发都学白了。”

不论是刘琼对干部培养的创新，还是黄辉宇自觉的内生动力，其共同目的都是为了干好服务群众的工作，形成良好的干群关系。但有些时候，一边是乡镇干部的苦与累，一边却是老百姓对政府公共服务的不满意，“有时候就像两条永不相交的平行线。”黄辉宇感慨。另一方面，多数乡镇干部一直在思考：“有些困惑也想不通是什么原因，是领导的原因还是政策的原因？或是老百姓的原因？”这种感慨发人深思。

10年前，横沟桥因乡镇综合改革走在前列而引起极大关注；10年后，发展的外部环境已发生根本改变，未来之路如何走，基层干部的困惑怎样解答，都需要在实践中继续探索。