环境公益诉讼迎来“国家队”

邹伟 江平

2015年时间过半，号称“史上最严”的新环保法实施已有半载，作为新环保法一大亮点的环境公益诉讼制度如何落地。近期，中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》赋予检察机关作为公益诉讼的起诉主体引发业内关注。

为诉讼主体资格“松绑”

2015年8月13日，中国生物多样性保护与绿色发展基金会向宁夏回族自治区中卫市中级人民法院起诉8家企业的违法排污行为“污染腾格里沙漠”，要求企业恢复生态环境、消除危险等。这是继去年曝光且持续跟踪报道腾格里沙漠污染事件后，肇事企业所遭到的首起公益诉讼。

据悉，北京环保组织“自然之友”和福建“绿家园”于今年1月1日收到福建省南平市中院的案件受理通知书，“福建南平生态破坏案”正式获得立案，成为新环保法实施后环境公益诉讼的首案。

事实上，早在2014年8月8日，泰州市环保联合会就向泰州市中级法院起诉江苏常隆农化有限公司等6家企业。9月10日，泰州市中级法院当庭判决6被告赔偿环境修复费用1.6亿余元。该案创下我国环境侵权诉讼中有史以来的最高赔偿金额。

这些案件或立案或胜诉的背后源于新环保法尤其是最高院下发的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》赋予民间环保组织起诉资格，如“设区的市级以上人民政府的民政部门”，“专门从事环境保护公益活动”，“无违法记录”等。

环境公益诉讼在我国可追溯至本世纪初。2002年颁布的环境影响评价法就环境权、“公众环境权益”这些概念做了阐述。2005年国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》首次明确提出要推动环境公益诉讼。2013年新民事诉讼法实施，破除了以往环境公益诉讼无法可依的局面。党的十八届四中全会提出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，标志着公益诉讼的司法实践终于迈开实质性步伐。而2015年新实施的环境保护法则首次对环境公益诉讼作出了规定，同时也使许多陈年积案实现了华丽逆转。

颇为典型的事件是“康菲溢油案”。事故发生在2011年6月4日至21日期间，当时中海油和美国康菲石油公司合作开发的中国最大海上油气田发生溢油事故，累计污染海域5500平方公里。11月11日，国家海洋局公开溢油事故原因系康菲公司违规操作，造成重大责任事故。

2011年和2013年分别有律师以个人名义或以受渔民委托发起针对渤海溢油事故的民事索赔诉讼，可惜皆因不具备法定的诉讼主体要求，未获立案。

而今年7月24日，“康菲溢油案”维权拉锯战终于迎来曙光。以中国生物多样性保护与绿色发展基金会为原告，康菲石油和中海油为被告的“康菲溢油案”正式立案。这是我国第一个由社会组织提起并得到受理的海洋环境类公益诉讼案件。

“首先是环保法的修订给这个诉讼带来法律上的机会。我们提起的是环境公益诉讼，原来法律里面并没有明确这种说法，而今年我国开始实施新环保法，第一次明确了环境公益诉讼，这是最主要的原因。”绿发会环境公益诉讼工作人员欣喜地说。

“环境公益诉讼主体资格的放开，使环保法律真正发挥了‘牙齿’的作用，不是仅仅停留在纸面上。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文表示，这次诉讼的受理表明环保非政府组织正开始运用法律手段维护公共利益，环保法治新常态正在到来。

据记者统计，今年上半年光是自然之友提起并获得立案的环境公益诉讼案就有4起。截至今年7月底，全国共有22起环境公益诉讼获得各级法院受理。在被法院受理的22起公益诉讼案件中，近三分之一的案件获得了专业机构或当地行政部门、检察院的支持，表明环保组织在实际诉讼过程中正在积极寻求广泛的多方合作。

“数量并不多，也没有出现之前业界人士所担忧的‘井喷’现象，但相比往年已是不错的进步。” 中欧环境治理项目高级工程师和项目执行主任、浙江省环境宣传教育中心主任虞伟表示。

新环保法从制度上解决了原告资格的问题，将来在环境公益诉讼当中环境组织会成为重要的力量。然而，有学者提醒，这只是一个入门的诉讼提起者的问题，今后工作的重点和难点应放在诉讼实务及程序设置上，比如如何取证、如何分配责任、如何进行损害鉴定和评估等一系列可能面临的实质性困难。加上备受诟病的“天价诉讼费”、“地方保护主义”、“环保组织软弱无力”等因素的叠加，致使环境公益诉讼步履维艰。

地方经验与顶层设计

据悉，从2008年开始，贵阳市就探索以检察院为公益诉讼原告身份提起环境污染责任纠纷之诉。2011年，浙江平湖、嘉善、桐乡等地检察院分别以公益诉讼原告身份提起环境污染责任纠纷之诉，其中，平湖市法院审结的浙江首例环保公益诉讼案还入选《法制日报》2011年中国十大影响性诉讼。

基层的探索，终于迎来了顶层的回应。今年5月5日，中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议公布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地區开展公益诉讼试点工作的决定》。

“由于公益诉讼涉及司法职权的配置，涉及国家和社会公共利益的保护，加之缺乏实践经验和相关法律制度还不完善。因此，在改革试点阶段，应当以审慎的态度稳妥推进，以重点领域的重点案件为抓手，避免自行其是、全面开花。”最高检司法体制改革领导小组办公室副主任张新泽指出，最高检将在北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省区市的检察机关开展试点。两年试点期满后，对实践证明可行的，适时提请全国人民代表大会常务委员会修改完善有关法律。

有专家指出：“而此次改革探路，主要内容包括：检察机关诉讼主体合法化、赋予检察机关提起公益诉讼权力、设置公益诉讼诉前程序等。”

虞伟指出：“环境公益诉讼制度难以突围，有其背后的深层次问题：一者，相关民间社会组织缺乏环境方面的专业复合型人才和专业技术;二者，诉讼涉及的律师费、鉴定费、举证费用高。三者，公益诉讼面临着地方政府和巨头企业的压力。”这些问题的存在，让许多环保组织对提起环境公益诉讼‘望洋兴叹’。”

针对这些问题，此次公布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》对诉讼主体资格证明、检察机关身份、诉讼案件范围、前置程序设置、检察机关诉讼范围等进行改革。而如何让检察机关提起公益诉讼，是本次试点的核心问题。

“过去，只有当公民、法人或者其他组织，因为自身的民事权利受到侵犯或者与他人发生民事权益纠纷时，受到损害的个人或者单位，才能以诉讼案件原告的身份向法院提出诉讼，请求依法保护其民事权益。”据最高检相关人士透露，许多侵害社会公共利益的行为，因为找不到直接的利害关系人或者受害者，而长期逍遥法外，造成的公共利益损失也得不到赔偿。

出于维护公民环境权益，让一个地区的检察机关有合法的身份打击不法的环境破坏行为，成为制度设计的初衷。按照最高检的试点方案，公益诉讼案件中，检察机关以“公益诉讼人”身份提起诉讼，这一称谓，既与检察机关在刑事诉讼中的传统称谓相区分，又保持了内在的一致性，以加强对“公益”的保护。

同时，《试点方案》还设置了诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，或者行政机关拒不纠正违法或不履行法定职责，社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起民事公益诉讼或行政公益诉讼，以此提高检察监督的效力，有效节约司法资源。在此基础上，检察机关可以向人民法院提出停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求。

对此，西南政法大学教授刘艺认为，“这一规定与民法通则的规定基本保持一致。试点方案将检察机关提起行政公益诉讼的诉讼请求限定在撤销之诉、履行之诉和确认之诉三个方面，也是依据行政公益诉讼的案件范围进行了限缩。”

公益诉讼不是一座孤岛

公益诉讼有了“国家队”撑腰，显得底气十足，然而，有学者指出，检察机关存在作为原告与法律监督者的角色相冲突的问题，担心其不但可以监督对方当事人的诉讼活动，还可以监督法院的审判活动，这就会破坏原告、被告、法院三方所形成的平衡构造关系。有人提出应该将检察机关的内部职能分离，建立专门承担公益诉讼职能的部门，甚至可以成立专门承担公益诉讼职能的检察机关。

此外，《试点方案》的另一个亮点是，规定了关于行政公益诉讼受案范围：检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为。试点期间，重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。有专家质疑，试点方案所划定的受案范围，与司法、行政实践的实际需要，与人们的期待相比，存在较大差距，明显偏窄。

也有专家提出，检察机关的诉权也不同于公民、法人的诉权，公益诉讼主体“检察机关”是否适格？检察机关提起公益诉讼是否应界定在一个明晰的范围之内？其他如历史文化遗产保护、社会保障等领域的个别案件，检察机关是否也可以提起公益诉讼？

种种疑虑，在积极推动此番改革的学者以及顶层设计者眼中，只是技术问题。“探索建立检察机关提起公益诉讼制度是对公益诉讼制度的重要完善，同时也对检察制度的发展创新具有深远意义。”最高人民检察院法律政策研究室处长王莉表示，提起公益诉讼拓宽了检察机关的监督范围，过去主要是查处、追究违法行政行为人的刑事责任，现在则可以通过诉讼活动，对违法行政行为本身进行纠正。

与此相对应的是，为了维护社会公平正义，加强对国家和社会公共利益的保护，促进行政机关严格执法、依法行政，中央提出完善公益诉讼制度时，一个核心内容就是探索实践经验，推动环境司法制度的完善，而此次试点方案正是其重要体现。

过去，有关法律只是笼统的概述，没有明确规定哪些机关和组织可以提起公益诉讼，也未明确授予检察机关提起公益诉讼的权力和诉讼范围，很大程度地限制了检察机关在民事、行政诉讼领域维护公共利益的作用发挥。而未来“行政公益诉讼的受案范围需要设置兜底条款”，中国政法大学解志勇教授认为，这样才能防止列举式的漏洞和应对改革中不断出现的新问题、新情况。这在一定程度上，也是借鉴了西方国家允许检察机关提起公益诉讼的立法经验。

虞伟认为，之前都是在学术圈内呼吁建立公益诉讼制度，现在公益诉讼制度改革可以让公民形成一种以司法手段解决环保问题的意识，而更深远的意义在于，对各地试点公益诉讼制度所暴露出来的问题进行总结，可以为我们下一步完善公益诉讼把好方向。

“鉴于当前我国的环保司法工作处于起步探索阶段，或许在今后立法方案的选择上，出台专门的司法解释是比较现实可行的。”华东政法大学教授、博士生导师章志远建议，“通过司法解释确立在检察機关内部设立独立的公益诉讼机构，划定诉讼范围，配备相应的具有法律及相关专业技术能力的人才，依照法定程序行使对相关案件的调查权，通过搜集证据、发现违法事实、提起诉讼和监督执行的过程，可提升公共利益保护能力，有效遏制侵害社会公益行为的蔓延。”

也有业内人士提醒，检察机关提起公益诉讼并非意味着检察机关在环保司法领域的一元独大，公益诉讼不是一座孤岛，它只是整个公益诉讼制度的一部分，不仅检察机关，全社会应当共同推动我国公益诉讼立法的建立健全。未来，在我国要确立以检察机关为主，以公民、法人或其他社会组织为补充的一种行政公益诉讼主体格局，以平衡检察机关法律监督者与公益诉讼代表人的角色定位，更好地维护公共利益。