基层政府的身份纠结让大量土地闲置

葛丰

国务院办公厅近日发布《关于对全国第二次大督查发现问题进行整改的通知》。通知中列出要求整改的事项计有26项，其中首先就是闲置土地问题。

土地闲置对中国这样一个人地关系相对紧张的国家而言，意味着资源浪费、效率损失等，而现时阶段，盘活闲置土地资源对“稳增长”优先目标尤其具有针对性与迫切性，这主要是因为稳增长的最关键因素实则还是稳投资。而各类投资中，房地产投资一头连接生产，一头连接消费。因此，通过盘活闲置土地进而增加房地产有效投资，可以对经济增长发挥显著放大效应。

当然，盘活闲置土地能否令行禁止，需要先搞清楚这个问题由何而来。毕竟，如果单就政策导向来看，中央政府对此从来都是态度明确、措施严厉。譬如2012年6月，国土资源部修订通过的《闲置土地处置办法》，各类规定不可谓不完备。

排除房地产企业逐利本性等动因，导致闲置土地问题较大面积发生的另一重要原因是，土地市场存在显著非同质性，不同层级政府间信息严重不对称，因此，这就使得土地监管只能采取层层对下授权的方式展开工作。譬如前述的《闲置土地处置办法》，就将闲置土地的调查认定和处置工作，规定由市、县国土资源主管部门负责实施。

然而问题是，不同层级政府在土地问题上的效用函数并不一致。真正掌握信息优势的基层政府一身兼具市场监管者、调控者，以及参与者、交易者这样两类很难调处的身份角色。结果就是，在一系列因素共同推动下，基层政府在土地征收、出让过程中的利益纠葛越来越深，对土地财政的依赖也越来越重，他们在对自身双重身份的矛盾究处中，也自然合乎逻辑地越来越倾向于后者。

通过放松土地监管进而促成更多土地出让，基层政府除了可获得更多土地出让金等直接收益，还可以在另两类重要资源争夺中获得更多竞争优势，具体来说就是：在对金融资源的争夺中，土地是最重要的抵押品;而在对企业资源的争夺中，宽松的土地供给又是一系列政策优惠中最重要的手段。

搞清楚闲置土地的由来，为的是从源头上切除其病灶。这项工作可否从两个方面重点入手：一是目前已经采取的办法，如加强检查和专项稽查、推动闲置土地信息公开、主动接受社会监督等，打破下级政府赖以宽纵土地闲置的信息屏障;再一就是要以尽可能的利益兼容为目标，通过加快转变政府绩效考核方式等深层次改革，调整现有激励机制，推动政府职能归位，从边际意义上不断推动中国的政府间博弈向有利于合作、有利于分工、有利于提高公共品质量的共同方向小步快进。