5问外滩踩踏事件谁之过

2015年元旦前夕，36个年轻的生命痛别人间。

1月21日上午，联合调查组终于给出明确“说法”：对事发当晚外滩风景区特别是陈毅广场人员聚集的情况，黄浦区政府和相关部门领导思想麻痹，严重缺乏公共安全风险防范意识，对重点公共场所可能存在的大量人员聚集风险未作评估，预防和应对准备严重缺失，事发当晚预警不力，应对措施失当，是这起拥挤踩踏事件发生的重要原因。

《新民周刊》特以图表形式梳理了其中一些盘桓已久的疑问。

疑问1 事隔21天才公布调查结果并问责，是否太迟？

国务院原参事、国家应急管理专家闪淳昌说：“按照国务院302号令，即国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定，对突发事故的调查，要求是在事发60天内提出调查报告。后来颁布的国务院493号令要求也是60天内，如果需要还可以延长。这次调查时间总计20天，第21天公布，应该说是很快了。”

20天里，调查组先后对受伤人员、值勤民警、市民游客、地铁工作人员等96人调查走访，试图还原事件发生经过，还调取查看外滩区域36个监控探头、累计时长约70小时的视频录像，系统梳理相关法律法规，查阅市级和区级有关部门“三定方案”、规范性文件、会议纪要等资料195份，对市级10个部门（单位）和黄浦区政府及有关部门领导共51人进行了谈话询问。

疑问2 问责以上海黄浦区领导为主，更高级别的领导没有出现在问责名单上，问责是否到位？问责依据何在？

依据《中华人民共和国突发事件应对法》、《上海市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》、《上海市外滩风景区综合管理暂行规定》等法律法规和政府规章，综合调查结果，调查组据此认定：黄浦区政府和相关部门对这起事件负有不可推卸的责任。

上海市政府法制办副主任刘平依据《中华人民共和国突发事件应对法》第63条回应：这一条明确了“地方各级人民政府和县级以上人民政府有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或监察机关责令改正;有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分……”突发事件要处分的，就是“直接负责”的责任人。

疑问3 对群众自发聚集性活动而非政府组织的公众活动，政府是否负有同样责任？

调查报告指出，这次事件暴露出上海市公共安全管理盲点，特别是对无主办单位的大型群众性活动安全风险评估不足，准备不充分，存在管理空白。

调查报告还提示说，这起事件表明，“条块分割、条线分割、各自为政”依然是城市运行管理亟需破解的难题。要结合这次教训，抓紧组织修订上海市突发事件应急联动处置暂行办法，进一步规范上海市应急联动体制机制和响应程序，强调指挥协同，提升应急联动处置效能。

“此前如北京密云彩虹桥踩踏事件、陕西华山庙会踩踏事件等，都是政府组织的群众性活动。像外滩伤亡这么严重的群众自发性群体踩踏事件，确实还是第一例;而群众自发聚集的安全事件处分如此严厉，这也是第一例。”闪淳昌说，“要说吸取教训，就是我们国家这方面法律法规确有缺失，需要进一步改进完善。”

疑问4 “12.31”外滩踩踏为何定性为“事件”而不是“事故”？在问责方面，两者有什么重大区别？

闪淳昌表示，“我们说，这是踩踏事件而不是生产安全事故，两者确实有差别。首先，它不是一种生产经营活动，第二，它也不是有组织的大规模群众性活动。所以把它列为公共安全责任事件。”

刘平说，“事实上，事件和事故在处理上并无重大区别。对最终处理来讲，关键是找法律依据。‘事故’，并不一定都要处理到人，如天灾造成核泄漏就处理不到人。有的‘事件’，也得处理人，如公共安全事件。事件还是事故，和如何问责没有直接关系。关键是看政府有没有作为，是直接过错还是间接责任。”

疑问5 踩踏事件后上海取消或暂停了部分人流密集的公共活动，是否有因噎废食之嫌？

上海市旅游局回应说，新春安排的29项活动，只取消了5项，24项仍然继续举办。

外滩踩踏事件发生后，上海经过安全评估，紧急取消或暂停了若干人流密集的公共活动，包括已举行20年的豫园灯会、举办了13届的上海新春农副产品大联展等，不少市民怅然若失。

闪淳昌说，在整个城市安全管理上，中央提出一个总的要求，就是20个字：党委领导、政府负责、社会协同、公众参与，法治保障。