经济增长与社会分配：印度改革对中国的启示

郑宇

当莫迪领导的印度人民党在2014年大选中取得压倒性胜利的时候，国际社会普遍对这位新任总理寄予了极大的希望，认为他能整合支离破碎的政治派别，重新推动印度的经济改革。的确，莫迪上台伊始就提出了一系列重要改革措施，包括进一步对外开放、放松对劳工和土地市场的管制、振兴制造业等，争取扭转印度经济近年的颓势。那么，印度的经济改革会成功吗？

通常认为，成功的经济改革需要具备如下的有利条件：一个权力集中的政府和内聚力强的政党体制，改革红利很大或是对既得利益者伤害很小，公众对改革支持度高。印度的经济改革从一开始就基本不具备上述条件：多党联邦制下的政治竞争激烈，政府决策力弱；社会高度异化，改革必然对某些利益集团造成伤害；贫富差距太大，下层民众对改革支持度不高。尽管经济改革道路崎岖，印度20多年来的经济发展却取得了巨大成就。经济增长保持了年均6%的速度，外资流入翻了200倍以上，贸易依存度从17%上升到53%，贫困人口比例从1994年的45%下降到2012年的22%，通货膨胀和失业率都处于稳定的低水平。为什么印度经济改革进程艰难，但成就却如此显著？

同中国改革开放之初的情形相似，印度社会在经历了经济危机和政治动荡后凝聚了很强的改革愿望。这种社会共识成了印度初期经济改革的主要动力。与此同时，印度的政治生态也发生了根本性的变化。印度人民党的崛起改变了国大党长期独大的政治局面，而其强调市场化经济改革的主张得到很多中上层选民的支持。在整个社会改革愿望强烈的背景下，激烈的政治竞争促使左右两派政治力量都以改革派自居，从而争取更多的选民，这对改革的延续性产生了良性的影响。尽管国大党和人民党强调不同的改革目标，但在改革政策上却差别不大。国大党和人民党政府在增长和分配这对目标上的摇摆，既创造了增长红利，也缓解了高度异化的社会中的突出矛盾。

在开始分析印度经济改革的道路之前，首先需要了解印度的政治生态。自1948年印度政权独立到1989年，国大党基本上占据了印度政治舞台的中心位置，其重视民生的施政纲领在中下层选民中有广泛的支持，但其激进的国有化和进口替代政策限制了经济发展，逐渐失去了中上层选民和工商业界的支持。在1991年的大选中，国大党未能取得议会多数，只能同左翼小党联合以少数派政府的身份执政。与此同时，右翼的印度人民党（BJP）高举民族主义和宗教大旗，在政治舞台上迅速崛起，1996年已成为议会最大政党，形成了同国大党分庭抗礼的局面。人民党主张经济发展优先，得到中上层选民和工商业届的支持。1998年，以人民党为主的国家民主联盟（NDA）首次执政，但这个中右联盟执政了6年后，在2004年的大选中意外失败，以国大党为主的联合进步联盟（UPA）上台。在长达23年的时间里印度政坛竞争激烈，没有任何一个政党能够赢得议会多数席位而单独执政。政府都是由少数派政府、中左或中右联盟组成，缺少广泛的政治支持。这种局面直到2014年才结束，人民党在选举中大获全胜，首次有资格单独执政。

早在20世纪80年代初印度的计划经济政策就已经在逐渐放开，经济增长开始加速。不过这一时期的印度经济结构问题很大：国有企业大幅亏损，财政赤字不断增加，导致政府不得不靠举借外债来维持政府开支。与此同时，推行进口替代的产业政策使印度长期处于贸易赤字状态。雪上加霜的是，海湾战争后的油价上涨几乎耗尽了印度所有的外汇储备，从而引发了整体性的经济危机。经济危机终于让印度认识到自身经济模式的根本问题。在新上任的拉奥总理和财政部长辛格的推动下，印度由此走上了经济改革的道路。本文重点分析印度在外资、土地、和国企方面的改革政策。

外资政策改革

1991年7月颁布的《新产业政策》拉开了对外开放的帷幕。印度政府宣布放宽外资准入，除战略性行业外，外资比重在51%或以下的项目可以自动获批，无须经过繁琐的官僚审批手续。除国防产业之外的大部分制造业甚至允许设立全资外资公司。开放外资进入的同时，印度也对外汇制度进行了改革，先是在1992年宣布卢比汇率并轨并采取管理浮动汇率制，而后在1994年实行了卢比在经常项目下可兑换。

尽管这些措施对外资流入有一定促进作用，但印度国内的贸易保护势力依然十分强大，国大党政府也面临印度人民党的挑战，在对外开放上犹豫不决，国际资本对政策方向不明的印度市场反应冷淡。因此，整个90年代印度在吸引外资方面的表现差强人意。

与此同时，中国在1992年邓小平南方讲话后释放出扩大开放的明确信号，受到国际资本的热烈追捧，一跃成为全球最大的外资流向地。中国的发展成就对印度震动很大，间接地帮助了印度政府重新凝聚经济改革的动力和方向。

2000年初，印度商务与工业部长马伦（Murasoli Maran）对中国的经济特区进行了考察，回国后就迅速推出了印度的经济特区政策。令人意外的是，这一仓促推出的政策的实施进行得异常顺利。各派政治势力都对这一政策积极反应。在随后的几年中，印度对外开放的势头继续延续。2005年印度国会顺利通过了《经济特区法》，用法律的形式把经济特区政策制度化了。《经济特区法》的通过加快了印度对外开放的步伐。到了2010年，批准的经济特区数量已经到达了585个。与此同时，印度的出口和外资也加速增长。经济特区政策实施后10年间印度吸引的外资额是此前10年的10倍。然而好景不长，特区的迅速扩张势头撞上了一堵厚墙。

在国大党的长期执政时期，印度政府对社会分配的重视超过经济增长。但这种趋势从英迪拉·甘地执政后期开始有所调整。政府更多地强调经济增长，政策向工商业倾斜，并改善投资环境。但在经济特区迅速发展的过程中，公平分配这个长期萦绕在印度社会的中心话题又显现了出来。批评者认为特区的发展不仅会造成大量税收流失，而且会拉大贫富差距。的确，经济特区通常设立在基础设施最好的经济发达地区，而且成为了发达国家金融和信息服务业的外包基地，同印度国内市场的关联很小，对就业的拉动作用不大。在反对声音日渐高涨的压力下，印度政府在2008年后明显放慢了审批新特区的速度，并收回了以前承诺的部分税收优惠。到了2012年，印度政府基本冻结了审批新的经济特区。这个曾经代表印度对外开放的重要标志陷入了僵局。与此同时，印度的外资流入近年来出现大幅下滑。莫迪政府上台后提出了通过振兴制造业创造就业的计划，而经济特区将是发展出口导向制造业的主要平台。

土地征用制度改革

印度经济改革的第二个重点是土地，因为现行的土地征用制度让印度政府很难获取足够的土地来进行工业化建设。印度的土地征用制度可以追溯到1894年制定的《土地征用法》（Land， Acquisition ，Act）。这个英国殖民地时期的法律规定政府可以出于公共目的征用私有土地，但必须对土地所有人进行补偿。印度独立后继续沿用该法律，尽管有过数次修改，但基本的原则和程序并没有改变。这并不是因为这部有着100多年历史的法律多么的完美。恰恰相反，经济改革开始以后，由于大量农村土地被转为工业用地，围绕这部法律产生的矛盾日渐显著。

争论的焦点之一在如何界定“公共目的”。一方面，工商界希望把“公共目的”的界限放宽，赋予政府更大土地征用权，从而将更多的土地资源用于工业建设和城市发展；另一方面，公民权利组织希望把“公共目的”的界限缩小，以减少政府滥用征地权谋取私利的行为。争论焦点之二是如何公平地补偿失地农民。旧的土地征用法中只规定了政府按照征用的土地价值进行补偿，而不包括对农民安置的补偿。

随着经济特区的迅速扩张，经济发展与土地征用的矛盾终于爆发出来了。2007年，西孟加拉邦政府计划在南迪格兰（Nandigram）地区征用4000公顷土地，用于设立经济特区，但遭到了当地居民的强烈反对。政府与民众发生的流血冲突造成了14人死亡，也迫使当地政府放弃了建立经济特区的计划。南迪格兰事件引发了印度社会对土地征用政策的大讨论，争论加速了土地征用法的修改工作。

经过多年的争论和妥协，印度国会终于在2013年通过了新的征地法，并于2014年开始实施，取代了已实施120年的旧征地法。[1]这部法律在征地权限和补偿标准等方面作出了具体规定。首先，“公共目的”的范围仅包括国防和基础设施建设；其次，如果政府是为有利于“公共目的”的私人项目而征地，必须取得80%的被影响人的同意。如果是公私合作项目，则必须取得70%的被影响人（包括土地所有者和租户）的同意；再次，补偿标准大大提高。城市征地补偿可以达到市价的两倍，农村土地可以达到市价的四倍。失地农民还可以得到长达20年的补偿用于安置和康复。此外，新征地法还要求在政府必须事先组织专家对征地的社会影响进行评估，以确保征地不会对公共利益造成危害。

然而，这部法律一出台就争议很大。由于新征地法加强了对失地农民的保护和明确了“公共目的”，支持者称这部法律为征地划出了“清晰而人性化的界限”。但工商界认为法律增加了征地的难度和成本，将对印度的基础设施建设和工业发展设置更大的障碍，而高额补偿土地拥有者也会导致新的不平等。人民党尽管在台下时支持该法律的通过，但莫迪总理上台以后即表示要对征地法重新进行修改，以减少其对经济发展的阻碍。

国有企业改革

经济改革的第三个重点是国有企业。同改革开放前的中国工业相似，印度的工业体系也有很强的计划经济特征。自1970年代印度政府大规模推行国有化以来，国企效率低下一直是困扰印度经济的主要问题之一。同中国类似，印度的国企分为央企和地方国企两类。央企现有250家左右，而地方国企有850家左右。印度政府自80年代起就开始计划改革国企，重点是增强国企自主权，使其扭亏为盈。自1986年开始，政府开始尝试单独地同央企签订协定确定经营目标，并以此来对这些企业进行监管和考核，但并没有涉及国企的产权改革。这段时间的国企改革收效甚微，国企的经营状况反而进一步恶化。刚经历了经济危机的印度政府已无力继续巨额补贴国企亏损，只好通过出售国有资产来弥补财政赤字。正是在这种巨大的财政负担压迫下，印度政府开始引入私人资本进行国企改革。

第一阶段的改革步子迈得很小。政府只允许40家央企向国有机构投资者出售少数国有股份，而控制权仍掌握在政府手里。市场对这种纯属甩包袱的国企改革反应冷淡。1998年，以人民党为主的中右执政联盟上台后，私有化的力度开始加大。印度政府宣布必须由政府控股的战略性行业减少到三个，仅包括国防、核能和铁路运输，并允许战略投资者控股非战略性行业。2004年以国大党为主的中左执政联盟上台后，改革重点转向了扶植盈利的大型国企，旨在打造各行业的“全国冠军”，以增强印度企业的国际竞争力。2010年印度政府在原有的18家“瑰宝”（Navratna）级大型国企中挑选7家业绩良好的超级国企为“珍宝”级企业（Maharatna），赋予它们最大的投资和经营自主权。

国企改革的效果如何呢？总体上看，央企的经营业绩改善了。2013年，229家央企总盈利为1.15万亿卢比，但仍有79家央企亏损。部分私有化的国企的利润率明显提高，但国企的总体利润率还是低于私有企业。此外，尽管印度政府希望通过国企改革来改善财政状况，但出售国有资产对减少政府的财政赤字贡献很小。

为什么印度国企改革进行得如此缓慢而艰难呢？在印度政府公布的所有国企改革方案中，“全面保护工人利益”一直是一个重要的承诺。这个承诺包括两部分：一是对国企现有员工的安置；二是保证弱势种姓和族群的就业比例。国企员工的安置条款对私有化过程中的裁员有三个限制：国企重组或减资后一年内不得裁员；裁员时必须遵守相关劳动法规；确保被裁员的工人可以选择自愿退休并领取相当于三到五年工资的补偿金。正是因为这些限制，印度的私有化进程中并没有出现大量解雇工人的情况，而激励机制也在很大程度上安抚了工人，避免他们采用过激的反对手段。

印度的政治生态对国企改革进程也影响很大。国大党一直以重视民生的形象示人，强调国企在提供公共服务上的重要作用，担心私有化会损害公众利益。因此主张小步走，希望只出售国有资产以改善财政，而不愿放弃经营国企控制权。印度政府还成立了国家投资基金（NIF），用于管理出售国有资产的收入。其中75%的基金收入将被用于社保和民生项目，剩余25%用于央企的补贴和注资。人民党则强调国企效率低下拖累经济增长，因此主张更彻底的私有化改革，以根本改善国企的经营状况。尽管国企工人数量不多，但工会的政治影响力很大。因此，无论是国大党还是人民党在改革中都小心翼翼地避免引起工会的反对，也就无法通过大规模的解雇和结构重组来提高国企的效率。而这种国企改革方案也很难吸引私人投资者。因为他们无法取得经营控制权，也无法解雇工人，很大程度上只能充当政府的“提款机”。莫迪政府上台后提出了更大胆的国企改革计划，宣布将出售三家战略性行业（煤炭、电力和石油）的大型央企的少数股权，但这个计划遭到了工会组织的强烈反对。

印度经济改革的启示

印度在外资、土地和国企改革上的经验和教训为中国的相应改革提供了不少启示。

第一，吸引外资既需要政策的灵活性，也需要政策的可信性。经济特区的建立对印度吸引外资有极大的促进作用。这是因为特区作为一种制度创新，绕开了印度僵化的官僚体系，营造了灵活的政策环境以吸引外资。但经济特区的成功主要靠发展外向型的金融和信息服务业，同国内市场关联度小，对整体经济的带动作用有限，因此缺少广泛的政治支持和社会认同。持续的政治和社会压力导致了印度政府在经济特区政策上的摇摆反复，向国际市场释放出混乱的信号，削弱了印度对外开放政策的可信性。

在中国对外开放过程中，经济特区和开发区也发挥了很大的作用，其成功不仅是由于中国政府所营造的灵活的投资环境，更重要的是开发区所依赖的出口导向型制造业同国内市场的关联度高，提高了中国经济的整体开放程度，因此得到了广泛的政治支持和社会认同。这一政策的延续性向投资者传递出明确的信号，增强了中国对外开放政策的可信性。不过，相对于印度法制化的经济特区发展经验，中国的开发区一直以试点方式存在，没有明确的法律地位。这种方式尽管可以让开发区模式保持灵活性，但却削弱了整个法制体系的完整性和稳定性。

第二，经济发展和土地征用存在的两对矛盾难以避免。一是个体成本和整体利益的矛盾。征用土地会对土地拥有者和失地农民造成伤害，但工业化对国家和地区整体的经济发展有利，对私有产权的过度保护可能导致交易成本过高而无法进行土地开发；二是短期经济利益和长期社会成本。政府因公共用途或出于私利的征地虽能在短期内获取较大的经济利益，但由此产生的滥用权力、腐败和社会不公会削弱执政的长期合法性。因此，政府需要在利益和成本的时间和空间差中找到平衡。在平衡个体损失和整体利益方面，印度的新征地法的重点是补偿土地主和失地农民的伤害，从而增加了土地开发的难度和成本，对整体经济发展会有负面影响，尤其是对制造业的发展制造了很大的障碍。印度在平衡短期经济利益和长期社会成本方面做得较为成功。南迪格兰事件引起了全社会的大争论，这让持续性发展的概念深入人心，也使得新征地法中规定征地必须遵循自愿原则，获得绝大多数受影响居民的同意。此外，尽管印度地方政府在征地上有很大的自主权，但政府本身很少能通过征地直接获益。他们的主要作用是促成开发商同农民达成协议，而征地补偿费用直接从开发商向农民转移，不用通过政府这个中间人。因此，正是因为政府在土地转让中的相对中立性，新土地征用法才能够限制政府的征地权并加强对农民的保护。

这两对矛盾在中国的经济改革中也很突出。由于土地所有制不同，中国政府有极大的征地权而农民处于绝对弱势地位。在维护公共利益的名义下，政府能以较低的成本完成大规模征地，从而推动工业化和城市化的进程。而失地农民的个体利益在这个过程中无法得到充分的保护。同时，作为征地的主角而不是中间人，政府直接参与交易让短期经济利益和长期社会成本的矛盾更突出。征地收入往往是地方政府最重要的收入来源之一，在某些地方甚至超过地方财政收入的一半以上。政府强烈的征地动机正是群体性事件频繁发生的重要原因，也是导致土地政策难以改革的症结所在。

第三，被动的国企改革是政治上的折衷选择，但在经济上牺牲了效率。由于面临着强大的财政压力，同时又受政治环境的制约，印度只能采用被动式的国企改革，即只出售少数国有股权但保持国家控制权。尽管这种部分私有制的方法在一定程度上提高了国企的业绩，但没有从根本上解决国企公司治理的结构问题。而且，所有权和控制权分离的做法传递了模糊的改革信号，受到市场的怀疑，反而减少了政府出售国资的收益。

中国的国企改革之路和印度有诸多相似之处。在1990年代以前主要靠引入激励机制和扩大企业自主权等内部措施来提高国企效率，而没有涉及所有制改革，导致这一举措收效甚微。真正的国企所有制改革是从1995年“抓大放小”政策出台后开始的，而央企和地方重点国企仍由政府控制。在2003年国资委成立后，这些大型国企的地位得到进一步加强。如何改革这些大型国企是中国目前面临的重要课题。尽管混合所有制从1990年代后期就在中国逐步推行，但直到十八届三中全会后才正式成为国企改革的主要目标。混合所有制的基本思路也是将所有权和控制权分离，确保政府在增加财政收入的同时继续控制国企。但是印度的经验告诉我们，被动的国企改革不仅会牺牲经济效率，也会影响私人资本参与国企改革的积极性。

结 论

印度的经济改革道路对中国的改革提供了借鉴和思路，有助于我们理解经济改革中的三组关系。第一是经济增长和社会分配的关系。经济增长并非是改革的唯一目标，也不会自动带来公平的社会分配。印度社会长期受民粹主义的影响，在改革的目标设定上无法专注于经济增长，而是必须考虑社会分配问题以回应中下层选民的诉求，因此显示出更多“包容性增长”的特点。而中国早期的经济改革利用改革者的绝对权威专注于经济增长。通过“计划外增长”的模式营造了一场全民获利的改革。中国经历了30年的高速增长后，中速增长将成为了新常态。这种新增长态势对平衡经济增长和社会分配的关系提出了新要求。

第二是改革受益者和既得利益者的关系。经济改革是一个利益再分配的过程，必然产生改革受益者和既得利益者之间的矛盾。印度的改革一开始就面临了政治、经济和社会的多重制约，只能采取“隐身改革”（reform by stealth）的办法在不同利益集团间周旋，以减少改革阻碍。[2]中国的经济改革早期的主要障碍是来自于精英层的意识形态束缚，没有受到太多既得利益集团的阻碍。但随着市场体系的逐步完善，中国经济已无“计划外增长”的可能性，任何改革措施必然会对既得利益者造成伤害，造成社会分化。但是既得利益者并非是改革的天生反对者。只要他们的利益在改革过程中得到保护和补偿，他们就可能成为改革的支持者。因此，进入深水区的改革必须在经济增长和社会分配两个目标间找到平衡，才能重新凝聚社会共识，成为一场寻求最大公约数的改革。

第三是制度创新和制度稳定的关系。中国的改革经历了一系列以试点开始的制度创新，这对于改变旧体制对生产力的束缚起了很大作用。但是改革不能永远在路上。创新后的制度则需要以法制化的形式稳定下来，因为制度稳定有助于巩固改革成果，避免倒退。印度改革走了一条法制化道路，虽然在制度创新上更加艰难，但一旦实现突破就更容易稳定下来。实现经济的可持续发展需要一个既有创新能力又有稳定机制的制度环境。

（作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院）

[1] 这部法律全称是《土地征用、安置与康复中的公平补偿与透明权利》（Rights for Fair Compensation and Transparency in Land Acquisition， Resettlement， and Rehabilitation Act）。

[2] “隐身改革”一词由纽约城市大学学者詹金斯（Rob Jenkins）提出，是指在利益集团林立的情况下，改革者只能采取暗渡陈仓的方式，即公开宣称延续政策但暗中实行改变，才能推进经济改革。这种方式好比隐身飞机必须靠释放假信号才能躲过政治雷达的监测。