农村土地流转问题及对策研究

龙星竹

摘要：农村劳动转移视角下农村土地流转制度改革与完善一直是我国农村土地制度改革的重要内容。党的十八大提出了“新型城镇化”战略，中央政府为实现新型城镇化进一步强调了要实现农村土地制度流转改革。因此，全面、系统、深入研究我国农村劳动力转移视角下农村土地流转制度，具备重要的实践指导意义。本研究以湖南省农村土地流转为例，阐述了农村土地流转的现状，分析了土地流转中存在的主要问题并为加快农村土地流转提出了切实可行的政策建议。

关键词：农村 土地流转问题 对策

土地是人类赖以生存和发展的重要生产资料。土地流转问题是三农问题之首，关系到农民的生产、生活，据有关研究表明，农业发达国家的农业劳动力占总劳动力的比重低于5%，而我国这个比例高达20-30%。农业经济效益低，导致了土地抛荒、粗放经营等一系列严重问题。因此，如何调整城市、农村土地格局，即当前的农村土地流转问题，成为了各界关注和研究的热点、难点问题之一。

党的十八届三中全会、十八大报告等都对农村土地流转做出了相应的论述。这体现了党和政府对社会转型时期农村土地流转问题的高度重视。因此，全面、系统、深入研究我国农村土地流转制度，具备重大的战略意义。本研究中所指的农村土地流转仅指农村土地经营权的流转，即：在不改变农村土地所有权权属和农村土地用途的前提下，具有有效的农村土地承包经营权的集体经济组织或其他成员以法律、政策允许的方式将土地经营权转移给他人的行为。

一、农村土地流转存在的主要问题及成因分析

（一）农民土地流转意识不强

1.土地流转意识有待加强。农户承包的土地面积少、地块小，“插花田”多，而农户间的情况也千差万别，有的愿意转出，有的不愿意转出；有的长期转出，有的短期转出，意见很难统一。

2.不愿意长期租赁。小农经济思想根深蒂固。部分农民认为务工经商虽然收入高但是风险大，宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，即使外出务工也不愿流转土地，担心失业没地而导致生活和养老没有保障认为有了土地生活就有退路，即使外出打工赚不到钱还可以回来种田，心里踏实。

3.只在亲戚邻朋之间流转。农民祖祖辈辈与土地相伴，以土地为生，尽管现在部分农民的生存与生活已经并非完全依赖于土地上的产出，但他们对土地的炽热情感和“土地是农民的命根子”的传统思想意识，影响并制约了他们对土地流转并从中获取经济利益的考虑。

4.对土地流转政策存在误解。有的农民对土地流转政策心存疑虑，担心土地流转会改变土地承包的性质和政策，部分农民担心政策不稳，政府收回土地承包权，没有安全感，认为流转出土地就是失去了承包权，所以不愿流转。所以有的村民、农户宁可粗放经营甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地流转出去。

（二）土地流转管理机制不畅

1.部分政府干部思想僵化。领导重视程度不够。部分基层干部对土地流转的必要性、作用认识肤浅，认为土地流转与乡镇村社关系不大，对土地流转的政策法规、方式方法、矛盾处理等研究不深、宣传不够、引导不力。

2.没有形成统一的土地流转市场。当前农村土地流转市场化运行机制还没有完全建立，未形成统一规范的土地流转市场，严重制约农村土地流转的有序进行。另外，现行的土地承包期限截至2024年底，这使得土地流转双方不敢转入也不敢转出，同时也限制了对流转土地的长期投资和投入。

3.缺乏有效的土地流转中介组织。目前缺少土地流转中介服务组织，致使土地供求双方的信息受阻，出现“要转的，转不出，要租的，租不到”，很大程度上延缓了土地流转进程。而且农民的流转收益缺乏增长机制。在流转合同的约定上，农民土地流转收益一般是固定不变的，流转收益没有随经济的不断发展得到相应增长。土地流转缺乏对农民利益的保护机制。

（三）土地流转保障机制滞后

农村劳动力转移过中的农地市场化流转不起来的根本阻力在于：

1.农村土地流转收益保障机制欠缺。和工业相比，农业投资大，但收益较小，所以即使很多农民自愿出让土地，也未必有大量企业承包，尤其是一些边远山区，更是少有人问津。此外，由于我国农村环境和城市相比相对较差，软硬环境的不具备使得土地在实际流转的过程中困难重重，招商引资更是难上加难。

2.土地流转风险预防机制缺乏。“股田制”暴露出的弊端和潜在风险也不容小觑。公司的生产经营计划、投资、利润分配等重大生产、经营决策权都掌握在大股东——企业手里，一是在利润分配中小股东——农户的诉求难以得到充分保障，二是公司化经营会面临一些不确定性的不可控因素，一旦公司经营不善破产，作为股东的农民按法律规定应将作价入股的土地承包经营权作为偿债资产，农户利益保障陷入困境，带来潜在的社会不安定因素。

3.农民社会保障机制问题十分突出。政策制度上，缺乏保障失地农民利益的政策制度。政府对失地农民只注重一定资金的补偿，而且针对失地农民的社会保障制度也并未建立，农民失地后若没有劳动能力或不能再就业则只有坐吃山空了。当前农村劳动力转移以外出打工为主要形式，而这些只是有一定文化知识和劳动技能的青壮年，其他家庭成员大多仍居住在农村并从事农业生产，这部分人依靠承包地收入维持基本生活。

二、加快农村土地流转的政策建议

（一）加强宣传引导，转变农民观念意识

1.要强化各级领导对农村实行土地承包经营权流转必要性的认识。加大宣传力度强化各级领导干部和农民对农村实行土地承包经营权流转必要性的认识，通过集中学习辅导、发放宣传手册、媒体报道等方式，了解《农村土地承包法》、《农村土地经营权流转管理办法》等党在农村的现行各项法律政策，主动深入农户，做细思想工作，引导农民改变观念，让土地流转成为农民的自觉行动，在全社会形成“要我流转”为“我要流转”的浓厚氛围。

2.深化农民对土地流转制度建设的认识。要打消农民对土地流转存在的顾虑，除了加大对农村土地流转的宣传力度外，更重要的是深化农民对土地流转制度建设的认识。我们可以采取以下对策：一是深入宣传我国的土地承包制度。要让农民真正知晓，土地流转只是土地经营权的流转，流转出的土地只能用于农业生产。二是用身边看得见、摸得着的鲜活事例，使农民亲身感受到，土地流转不仅能提高农业生产效率，也能增加自己的收入，并为自己从业于第二、三产业提供机会。三是规范土地流转行为，减少农民土地流转风险。

3.通过多种形式积极宣传农村土地流转政策和模式。充分发挥试点示范的带头作用，通过实地观摩、经验交流、新闻报道等多种形式，广泛宣传农村土地流转在减少劳动强度、提高生产效率、增加经济收益等方面的作用和意义，让广大农民在思想上接受、意识上配合、行动上参与。

（二）搭建平台载体，拓宽土地流转渠道

1.建立中介机构行业协会。建立农村土地流转中介机构行业协会，将中介机构的组建、运营、管理的法制化。首先，由行业协会用法律形式明确农村土地流转中介组织的性质、宗旨和地位，组织形式、经费来源、权利与义务等。其次，对土地流转中介组织健康发展进行监管和执法，使土地流转中介组织在开展各项业务经营活动时真正做到有法可依，违法必究，以增强土地流转中介组织的行业自律。

2.拓宽中介机构信息平台。土地流转的中介机构信息平台建设属于土地流转市场培育问题。流通的信息极不对称，使得流转被限定在一定的范围之内，并且流通行为也只限于短期行为，市场中介组织的缺位，限制了承包经营权的大范围、长期的流转。因此建立中介机构信息平台，不仅要全面做好农村土地承包经营权确权登记的基础上，还要引导流转双方入市交易，形成公开、公平、公正交易的市场环境。

（三）规范流转市场，健全社会保障制度

1.完善土地流转法律法规。出台规范性文件，对土地流转进行明确统一的法律规范，以加快推动农村土地规范、有序流转。首先，放宽其对土地流转主体的限制，让更多的利益主体能够参与土地流转过程，更好地促进土地资源的合理配置；其次，应对流转时限和回收条款等土地流转过程中的关键要素进行法律上的统一约定，保证流转双方的合法权益。

2.健全农村医疗养老体系。要推进农村土地流转，完善社会保障是基础。要加强对农村最低生活保障、社会保险、大病救助、子女教育、农民工保护等为主的农村社会保障体系建设，实现失地农民不失业、不失保，对参加农业保险的企业和农村合作组织给予保费补贴或免费投保，以降低农业企业的风险度，从根本上增强农民离土的安全感，逐步弱化农村土地的福利性质，淡化农民的恋土情结。

3.出台失地农民保障制度。虽然农民的土地被征用后会有安置补偿费，但由于现行补偿标准过低、大多采取单一的货币补偿方式，对农民未来保障问题考虑不够周全，使得失地农民社会保障问题日益突出甚至比较严峻。要为每个符合条件的失地农民建立社会保障，人人受益。对失地农民或人均耕地少于一定数量的农户，实行给予财政补贴的方式，做到应保尽保。

（四）明确管理职能，建立有效监督机制

1.成立村民土地流转监督委员会。成立村民土地流转监督委员会，负责对农村土地流转市场进行指导和监督，建立土地流转信息平台，提供土地流转信息，指导合同签订，并对社会资本进入土地流转市场进行准入审查。加快推进农村土地流转监督仲裁体系建设，各县（市、区）要依法成立农村土地承包仲裁委员会，充实仲裁员队伍，设立仲裁庭，完善仲裁程序、仲裁方法和相关制度，依法开展包括土地流转纠纷在内的土地承包经营纠纷调处。

2.强化土地市场自我监督。目前，不按规定要求私自流转土地、开展中介服务或违法流转、私自变更土地用途等行为时有发生，严重影响了土地流转市场的健康、有序运行。要真正发挥市场在农村土地这一资源配置中的决定性作用，各级政府必须科学引导，强化监管，保证市场机制的顺畅运转。一是要构建好土地流转框架。二是要建立合理的价格调控机制。三是要建立公平的竞争机制。各级政策应该以管理者和监督者的身份，站在公正的立场，通过一定的方式来保障市场主体的优胜劣汰和生产要素的优化配置，杜绝非正常竞争手段的出现，为公平的土地流转创造条件。

三、结束语

以分散经营为主要特点的家庭联产承包责任制，随着城市化、工业化进程的推进和农村剩余劳动力向非农产业转移速度的加快，这种农村土地制度设计已经面临着现实的挑战。由于土地问题涉及到九亿多农民的切身利益，关系到全国人民的生存发展，影响到整个国家和社会的安全与稳定，因此农村土地流转政策和模式的形成将是一个长期、渐进、复杂的系统工程。

党的十八届三中全会指出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。新的农村土地改革政策无疑为当地农民带来了新的机遇，各级政府应该在土地由生存保障功能向经营资本功能转化的过程中，因地制宜，谨慎探索、稳步推进适合本地实际且有利于农业增产、农民增收、农村稳定的土地流转模式，以求最大程度地提高农村劳动生产力，最大限度地维护农民的合法权益。