美国学前教育管理体制和投入机制

中国驻美国大使馆教育处

美国涉及学前教育有几个概念，一个是学前教育（Pre-school Education），一个是学前班教育（Kindergarten），还有早期教育（Early Learning）。学前教育（Pre-school Education）概指3～7岁儿童的教育，常见的Pre-K3和Pre-K4教育就是分别针对3岁、4岁儿童。字母K即代表学前班教育（Kindergarten），其对象是5岁儿童，但事实上被划分为美国义务教育（即K-12教育）的起点，纳入公立教育的范畴。早期教育（Early Learning）一词见于联邦政府部门如白宫、教育部等文件中，在其政策制定和教育项目投入中使用，涵盖了从出生到小学3年级的所有孩子的教育，一些项目资助也是针对0～3岁，3～4岁儿童等。如果参照中国的情况讨论美国的学前教育，需要包括学前教育（Pre-school education）、学前班教育（Kindergarten），此外在其政策调研上还要考虑早期教育（Early Learning）的部分内容。20世纪80年代以来，美国联邦和州政府越来越重视学前教育，许多州都通过立法将Pre-K3，Pre-K4纳入公立教育系统，并加大投入。因此，如果比较系统地讨论美国学前教育体系，还是应以Pre-K3和Pre-K4为主，兼顾其他几种层级。

一、全美学前教育现状

1.学前教育入学情况

美国5岁儿童需依法进入Kindergarten接受教育，是K-12国民教育的起点，因而入学率得到了有效保障。相对而言，4岁和3岁儿童的教育则不是强制的，入学率也较低。近年来，普及4岁学前教育的运动正在开展，不少州的公立小学都设立了Pre-K3和Pre-K4班级，为本地区的适龄儿童提供免费的学前教育。但公立学前教育经费毕竟有限，有些州主要是服务于少数经济能力有限或家庭有特殊需求的儿童，有些州设有入读限制，还有的地方如华盛顿特区则采用抽签的办法来调节入学需求与教育资源供给之间的矛盾。

根据美国国家学前教育研究所（National Institute for Early Education Research）发布的《2013各州学前教育》年度报告，全美接受公立学前教育的儿童超过130万，其中接受公立学前教育的4岁儿童将近115万，平均入学率为28%，接受公立学前教育的3岁儿童将近18万，平均入学率仅有4%。但各州情况差异很大，华盛顿特区在全美50+1个州及特区中，以94%的4岁儿童和80%的3岁儿童的公立学前教育入学率排名全国第一，而罗德岛州4岁和3岁儿童的公立学前教育入学率仅为1%和0%，还有10个州没有公立学前教育项目。全国接受特殊学前教育的儿童（3～4岁）约有43.6万。

2.学前教育机构

美国学前教育学校类型有多种，包括政府资金项目性质的公立学前教育学校（Public Preschools）、非盈利合作办学（Non-Profit Cooperative Schools）、社区学前教育中心（Local Community Children Centers）、宗教背景学前教育中心（Churchaffiliated Centers）和盈利性私营学前教育学校（For-Profit Schools）等。美国学前教育办学需经州或州政府授权的地方政府教育部门批准，但是否颁发执照主要关注教学场所和设施设备是否达标，其教育项目质量则由民间有关幼儿教育协会予以认证。学前教育机构的组成，各州的情况差异很大，有的州私立学前教育机构占了主体，有的州则绝大多数机构为公立或多数都得到了政府的资助。

以华盛顿特区为例，目前华盛顿特区公立的学前教育机构主要有3类，特区公立学校（DC Public Schools），特区公立特许学校（DC Public Charter Schools）和社区学前教育中心。华盛顿所有的公立小学都开设了学前教育内容，公立特许学校在经过理事会的审批后也可以开展学前教育。这些机构招收30个月至5岁儿童入学，提供免费教育。华盛顿特区94%的4岁儿童和80%的3岁儿童就读公立学前教育机构。其他的私立学前教育机构和宗教背景学前教育中心数量较少，学生群体也较小。

二、管理体制

根据1791年通过的美国宪法第十修正案，管理教育的权利在各州，其他教育权利在公民。美国教育实行高度地方自治，每个州制定和实施各自的教育政策并对各自的教育系统实行行政管理，具体管理公立教育的一级行政单位则是学区。因此总体来说，美国实行的是分权制的教育管理体系，分联邦、州、学区三级。

1.联邦政府

联邦政府没有直接管理教育的职能，长期以来在教育事务中作用有限，所提出的目标或战略更多是倡议和呼吁，强制性差。只是通过拨款项目为就读私立学校的弱势群体公民提供补助与支持。近二十年来，联邦政府对各州教育的影响越来越大，涉足越来越深，从加大教育投入（克林顿政府时期），到监督督促各州教育发展（小布什政府时期），再到现在（奥巴马政府）引领各州教育改革方向，联邦政府在基础教育上不断强化着“国家”的烙印。

奥巴马执政以来，一直非常重视学前教育，在国情咨文中，他呼吁国会要为美国的每一位儿童提供优质的早期教育机会。奥巴马的早期教育综合计划包括了针对早期教育质量保障、家庭与父母教育、扩大入学机会等各个方面的项目。

目前，联邦政府的早期教育项目都是以立法的形式予以保障，主要由卫生与公共服务部和教育部实施。卫生与公共服务部负责实施的各项法律及拨款项目包括：《启蒙法》（Head start Act）、《儿童保育与发展整体拨款法》（Child Care and Development Block Grant Act）、其他法律框架下的儿童教育计划，包括贫困家庭短期补助计划（Temporarv Assistance for Needy Families，TANF）、根据《社会安全法》（Social Securitv Act）设立的社会服务补助金等。教育部负责实施的各项法律及拨款项目包括《不让一个孩子掉队》一号条款（Title One）及学前教育项目、《不让一个孩子掉队》二号条款准备学习项目、《不让一个孩子掉队》五号条款学习基础项目、《特殊教育法》（Individuals with Disabilities Education Act，IDEA）中的学前教育项目、《特殊教育法》中残疾婴幼儿及其家人的特教补助计划、根据《初等和中等教育法》二号条款设立的学前教育教师发展项目等。这两个部与各州开展密切合作，通过资助教学、学生、培训教师、帮助各州提升教育质量评估能力等各种方法，引导地方和教育机构不断朝着政府早期教育的目标迈进：扩大中低收入家庭的入学机会、提升早期教育质量、保障特殊教育儿童的学前教育。

2.州政府

各州政府是学前教育的重要管理部门，负责制定本州的学前教育政策、为学前教育提供资助、批准颁发学前教育机构经营执照、管理联邦教育部投入到本州的学前教育资金、组织教育评估等等。由于美国各州教育高度自治，因而各州之间教育管理部门设置、职能和管理办法差异也很大。根据近期美国国家学前教育研究所发布的调查报告，华盛顿特区的学前教育普及程度位列全美第一，政府对学前教育的投入和支持力度也较大。以华盛顿特区为例，可以看出州政府在学前教育管理中所承担的职能。

华盛顿特区政府设州教育学监办公室（Office of the State Superintenden of Education），由分管教育的副州长负责管理。该办公室负责管理本地区的教育事务，办公室下设早期教育处（Division of Early Learning）专门管理学前教育。该处的主要任务是通过领导和协调，保证全特区所有0～5岁儿童都能够享受优质的早期儿童发展教育，为小学教育做好准备。该处下设5个分部。

教育与项目质量促进部，该部通过实施培训、提供技术支持、项目质量评估等手段促进和提高特区的学前教育项目质量。

营业执照与监察部，该部门主要执行两项任务，一是负责核发学前教育中心或家庭学前教育机构的儿童发展教育设施执照，一是调查处理投诉和非常事件。

运营与管理服务部，该部门负责管理全处所有项目，其主要职能包括：预算制定与分析、资金管理、与受资助机构的协议与工资资助计划、采购、报销、项目分析、协调和汇报项目的关键评价指标和绩效表现成绩、语言学习法案报告和客户服务报告、项目资格确认与监督、信息自由法案的相关申请、儿童关爱与发展基金和财务报告等。

政策研究部，该部门职能比较综合，主要包括：协调项目和统计报告，协调早期教育信息管理系统开发、协调和监管研究课题以及重点新课题的开发。

“启蒙计划”合作办公室，该部门的职能是支持各“启蒙计划”参与单位之间的合作，调节各单位之间的利益，制定和完善州与地方的工作政策与机制，促进“启蒙计划，，各个项目的教学大纲之间的协调一致，符合“启蒙计划成果大纲”和“州早期教育标准”的要求。

3.学区

美国学区是以与乡镇、县、市的行政区域或与其边界相毗邻为划分标准的。学区的划分与美国的行政区域的划分并不一致，有时一个学区跨两个或多个行政区。美国的学区具有多样性，通常在一个州内不止存在一种类型。如一个州可能会有镇学区、小学学区、中学学区或市学区、县学区、独立学区、统一学区等。

美国学区是学校管理的第一执行者、教育活动、课程设置的决定者和公共教育经费的第一负担者。美国学区作为一级行政机构，有相对较大的自主权。它有权征税，主要是征收学区内居民的财产税，为学校筹集教育经费。此外学区还负责拟定学校预算，决定课程设置，聘请教职员等。学区通过民选产生教育委员会，教育委员会成员一般是兼职的，不领取报酬，具有高度的责任心。该委员会负责制定本地区的教育政策，全权负责学区教育事务的管理。学区教育委员会的执行机构是教育局，其负责人是教育局长或学区总监。学区内各校的重大事项都要由教育委员会决定，教育局长/学区总监负责执行。教育局长/学区总监责任重大，要对全区的财政状况了如指掌，既要办好教育，又要顾及纳税人的利益。

三、投入机制

美国公立学前教育的投入机制与基础教育（K-12）的投入机制相同，也是联邦、州政府、地方学区三级投入，但是比例大不相同。美联邦教育部国家教育数据中心的数据显示，2009-2010学年，基础教育的投入中，联邦、州和地方学区的投入比例分别为13.2%、42.6%和44.1%，州和地方学区投入占大多数，且地方学区投入高于州投入。而根据《2013各州学前教育》年度报告，公立学前教育（pre-K）的投入中，州政府占了绝大多数，仅有13个州地方学区有配套投入。

1.联邦政府投入

联邦政府部门负责对学前教育项目进行投入的是卫生与公共服务部和教育部。就拨款类型来看，主要有年度拨款、跨年度专项拨款以及联邦预算法案包括的其他专项拨款。

一般各部委的年度预算主要是根据有关法律规定的年度拨款。在教育部的年度拨款中，绝大多数用于基础教育（K-12），约为总拨款额的90%，这些都是特定用途拨款，用于满足特定群体的需求，包括弱势群体学生、贫困生和少数族裔学生、残疾学生和母语为非英语的学生。全体幼儿学前教育项目、幼儿园发展补助金、残疾人教育法案（IDEA）学前补助金项目等列入教育部年度拨款。“早期启蒙计划（Early Head Start）”，“启蒙计划（Head Start）”等项目则列入卫生与公共服务部的年度拨款。

跨年度的专项拨款是根据最初项目设定的要求，每年都有指定的数额，不列入年度拨款。也有部分使用专项拨款、部分使用年度拨款的项目。例如，在奥巴马公布的201 5财年预算案中，“全民学前教育计划（Preschool for All Initiative）”就是一个跨年度的专项预算，包括2015年预算的13亿美元和今后10年的总计750亿美元的跨年度专项拨款。

联邦预算法案包括的其他专项拨款可能是跨部委的某个特定项目的拨款。如2015政府预算中560亿美元的“机会、成长与安全计划Opportunity，Growth，and Securitv Initiative）”资金，就是根据2013两党预算法案（Bipartisan Budget Act of 2013），简称BBA，设立的专项拨款。其中有2.5亿美元用于教育部的学前教育发展项目。

从资助方式来看，则有竞争性资助和拨款资助两类。竞争性资助需要接受资助的州或单位提交申请，联邦部委经过审核确定是否对其提供资助，如幼儿园发展补助金。拨款则是根据相应的法规或相应的计算公式对各州或项目机构进行项目资助。以影响力较大的“早期启蒙计划（Early Head Start）”，“启蒙计划（Head Start）”为例，这两个计划属于竞争性资助，是针对贫困或贫困线以下家庭0～4岁子女的资助早期资助计划，直接给开设“早期启蒙计划（Early Head Start）”，“启蒙计划（Head Start）”项目的教育机构进行资助，这些机构不限于公立学校，其他非盈利合作办学、社区学前教育中心、甚至宗教背景学前教育中心都可以按照相关要求开设项目并向卫生与公共服务部儿童保育局提出申请，获得批准后就能够享受该项目的资助了。

2.州政府投入

在已经设立公立学前教育项目的41个州及特区中，各州投入力度差异很大。美国2013年度学前教育政府总投入约54亿美元，全国平均生均投入为4026美元，投入最高的是华盛顿特区，学前教育生均经费达14.690美元，排名第二的新泽西州为12.070美元，最低的如南卡罗来那州和内布拉斯加州生均经费都在1300美元以下，还有10个州没有公立学前教育项目，投入为0。根据《2013各州学前教育》的统计，除了投入为0的10个州外，还有27个州的投入不能满足学前教育项目的需求，缺口从马萨诸塞州的生均5421美元到阿拉巴马州的517美元不等。

每个州对学前教育的投入方式也不相同，有的将其与基础教育统筹考虑进行资助，有的州则以项目方式进行资助，还有的州两者相结合。华盛顿特区自上世纪60年代以来开始向公立学前教育投入经费支持，近年来投入力度持续加大。2008年华盛顿特区通过了《扩大和深化学前教育修正案》，制定了5年战略规划，要在特区普及学前教育并制定实施学前教育入学标准和优先政策。由于华盛顿特区学前教育多数放在各公立小学举办，因此其投入也是与K-12基础教育一起按照标准拨付给各学校，同时也提供项目资助。

一般来说，美国各州对基础教育的投入是以“充足性”为要求，自己设定达到标准的典范学校或样板学校，据此确定必须的教育资源要素，估算教育成本，设定补助公式，最后计算出本州生均补助的标准，各州再将经费拨付给学区。但是华盛顿特区没有再细分学区，整个特区对基础教育的投入都视为州政府投入。

华盛顿特区对学前教育采取统一生均标准加补助项目的办法进行投入。公立学前教育机构，包括公立学校、公立特许学校和社区学前教育中心接受统一生均标准资助。3岁儿童教育，即Pre-K3生均标准为11986美元;4岁儿童教育，即Pre-K4生均标准为ll629美元。其他采取家庭教育、亲戚教育、家庭教育服务机构、一类、二类儿童发展中心等方式为儿童提供学前教育的，则按照有关规定向州政府申请补助，州政府以教育券的方式对学生培养经费支出予以报销，前提是这些机构已经与政府签订协议或得到了卫生与公共服务部儿童服务处的认可。在进入接受政府资助的学前教育项目的儿童中，约有88%的儿童进入了公立学前教育机构，12%的儿童进入其他接受政府经费补助的项目。

事实上，各教育机构得到的拨款是以生均拨款为基础，并考虑其他因素进行综合计算。根据华盛顿特区公立学校（DC Public Schools）网站公布的年度预算信息，对各学校经费预算的确定以预计招收学生数为主要考虑因素，同时还要考虑特殊教育学生群体、英语语言学习学生群体（主要是移民）、午餐减免学生群体（贫困家庭）、各年级师生比、学校特长教育、非人力资源支出和生均拨款额等。为避免重复资助，“启蒙计划”项目等联邦资助是计入总资助额的。

除此以外，州政府还设立项目对教师培训、课程开发、教材评估、家长参与等项目进行投入。目前特区政府主要的学前教育资助项目有：家长、家庭与社区参与项目、婴幼儿教育设施改善资助金、学前教育设施改善基金、公立特许学校经费、贫困家庭短期资助金和校外时间教育资助项目等等。2012年，共有13个项目资助申请获得批准，每个项目的资助额为25000美元，为期2年。

3.地方学区投入

学区对学前教育的投入比例较低。根据《2013各州学前教育》年度报告，仅有13个州要求地方学区进行配套投入。在公立学前教育经费充足的州，如华盛顿特区和新泽西州等，都没有要求学区进行配套投入。在配套投入的13个州，学区配套补助的比例也大不相同。内布拉斯加州公立学前教育投入较低，对学区投入的依赖较大，生均投入仅为2943美元，学区生均配套补助1670美元，占总生均支出的57%。而学前教育投入达500O-7000美元的州，学区配套投入就相对低一些，如田纳西州生均配套补助1284美元，占总生均投入的22%;弗吉尼亚州生均配套补助21 34美元，占总生均投入的36%;北卡罗来纳州生均配套补助2126美元，占总生均投入的30%。

四、特点与启示

1.联邦政府主导改革方向

随着人们对早期教育的认识不断深化，其重要性也越来越为教育界所认可。从80年代以来，美国的几任总统都在强调学前教育的重要性，在不同场合呼吁加强学前教育，并通过立法手段不断予以强化。《初等与中等教育法》（即后来的《不让一个孩子掉队法案》）、《启蒙教育法》、《2009美国复苏与再投资法案》、《儿童保育与发展整体拨款法》等都为早期教育确立了法律保障。这些法律不仅是为各州学前教育提供经费上的补补贴贴，更重要的是引领全国实施教育改革，普及学前教育，提高教育质量。我国发展早期教育，一定要从国家层面予以重视，通过法律法规、政策手段推动其健康发展。

2.分级保障，发挥地方积极性

美国宪法规定教育是地方和个人的事务，这是美国教育地方分权的法律依据，学前教育也不例外。因此，无论是管理还是投入，美国的学前教育和基础教育一样，都有明显的三个层级：联邦、州和学区，三者各司其职，相互支撑。虽然学前教育并不属于义务教育的范畴，但在一些有条件的州，如华盛顿特区、佐治亚州、俄克拉荷马州等，州政府也提出了全面普及学前教育的计划，并加大投入，取得了较好的效果。我国也存在学前教育没有纳入义务教育范畴的情况，因此更需要中央和地方互相配合，并充分发挥地方上的积极性，鼓励地方投入，逐步普及学前教育。

（责任编辑   甘   璐）