我国地方政府性债务风险的形成机理与控制对策研究

项阳芷　宋夏云　郭强华

党的十八届三中全会《决定》提出要建立规范合理的中央和地方政府债务及风险管理预警机制。1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长，其在弥补地方财力不足、改善民生、应对危机、保护生态环境，以及推动地方经济社会的持续发展等方面发挥了积极作用。然而，政府性债务是“双刃剑”，适度举债拓宽融资渠道，超负荷举债将导致债务风险不能有效化解，政府还债困难则公信力受损，甚至引发金融、财政危机。截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206 988.65亿元，负有担保责任的债务29 256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66 504.56亿元。膨胀的地方政府性债务及其危害已经引起了决策层和国内外经济学家的高度重视。本文采用文献梳理和理论分析等方法，对我国地方政府性债务风险的形成机理进行了剖析，并提出了相应的控制对策。

一、我国地方政府性债务风险的涵义和种类

（一）地方政府性债务风险的涵义

我国当前公用事业迅速发展，地方政府为履行其公共职能，依据诚实信用原则，通过举债等有偿方式取得的收入来填补融资缺口，从而形成地方政府性债务。当这种债务的规模迅速膨胀，不确定因素就会骤增，风险也随之而来。尽管目前尚未形成地方性债务风险涵义的权威性界定，但从“财务风险的集中表现是巨额财政赤字和债务危机”来看，债务风险是财政风险最主要、最直接的表现形式，而所有其他形式的财政风险都有可能导致政府性债务增加，从而形成债务风险。如果把地方财政风险定义为狭义的地方债务风险，那么，反过来地方债务风险的定义便可以是一种广义的地方财政风险。具体来讲即地方政府未来拥有的公共资源无力承担其未来应承担的支出责任和义务，以至于使本地乃至整个国家经济、社会的稳定与发展带来损失的可能性。本文也将这种被广为使用的概念作为理论分析的基础。

（二）我国地方政府性债务风险的种类

苑德军指出，当前地方政府性债务风险主要表现在七个方面：一是经济减速下行使地方政府偿债能力弱化的风险；二是房地产泡沫破灭带来的地方政府性债务违约风险；三是期限错配带来的流动性风险；四是地方政府“借新还旧”带来的债务风险转移和风险累积；五是非信贷融资比重上升带来的风险；六是融资主体相互关联产生的交叉风险；七是地方政府融资平台运作不规范，投资低效或无效带来的风险。笔者认为，地方政府性债务风险的种类可以划分为以下几类：

1.按照政府承担债务风险的责任和性质划分。世界银行高级经济学家Hana Polackova Brixi提出著名的财政风险矩阵（fiscal risk matrix），她将政府的负债风险划分为四个方面，即直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债和或有隐性负债。其中，直接显性负债是直接债务风险的主要因素，需要地方财政直接承担；其余三种负债来源则主要产生间接债务风险，是地方政府间接承担的其他领域的债务。

2.按照地方债务的表现形式划分，包括结构风险、规模风险、效率风险和外在风险。其中规模风险是指地方政府性债务由于规模过大超过了当地政府的财政承受能力，而可能导致的到期债务无法完全支付的风险；结构风险是指地方政府债务结构状况所显示的隐患，包括直接显性债务风险（国债转贷资金、外债等）、或有债务风险和隐性债务风险（社会保障资金缺口、地方政府的债务担保等）；效率风险是指由于债务资金的使用效率不高，可能使偿债资金不能从债务资金的使用收益中得到有效获得的风险，也指由于债务资金的管理效率不高所可能导致的债务资金不能有效使用的风险；外在风险是指由于地方政府无法清偿到期债务所引发的其他风险，例如地方政府不能偿还到期债务时，可能通过挪用其他财政支出资金、增加税费、进一步举债、或向上级政府转嫁债务等方式偿债，从而造成其他财政支出项目资金缺口、增加社会不稳定因素。

3.按照资产负债比例划分，包括偿债风险和流动性风险。前者是指地方政府资不抵债，后者是指虽然政府的资产总额大于其负债总额，但由于缺乏流动性，地方政府无力对到期债务还本付息。两者只是在无力偿债的程度上的差异，结果都是面临偿债危机。

二、我国地方政府性债务风险的形成机理分析

（一）我国地方政府性债务风险形成的外因

1.分税制改革不完善。1994年我国分税制改革内容包括中央与地方的财权和事权划分、调整政府间财政转移支付数量和形式，以及预算编制与资金调度。其较好的解决了中央集权与地方分权问题，却为地方政府性债务风险的扩大埋下隐患：

（1）财权上移、事权下移导致地方政府收支缺口扩大。对比分析2010年国家统计局官方网站公布的中国政府1978～2008年中央与地方财政收支数据资料，不难发现1994年分税制改革后，首次出现中央政府预算内财政收入高于地方政府预算内财政收入的情况。与此同时，地方政府则是预算外支出的增幅增速甚为明显。这充分显示了分税制改革确实造成了地方政府财权事权不匹配的问题，使地方财政收支缺口持续扩大。而地方政府只能通过举债来填补缺口，使债务风险向越来越难控制的方向发展。

（2）转移支付制度不完善未能发挥平衡区域财力的作用。当前的财政转移支付制度主体权责不清，结构不合理、计算办法不科学，很难发挥其平衡功能。例如当前“税收返还”主要以来源地为基础，考虑各地利得（利得的计算办法多采用历史既得利益基数法），这种对地区差异的欠考虑，使资金补助主要有利于发达地区，而欠发达地区唯有通过举债来避免财政赤字，导致债务负担繁重。事实上，过渡期的转移支付办法曾制定“标准化前提”，期以实现均等化，但实施力度过小，也未起到全国范围内均等化的实质性作用。

2.“公共池”问题。“公共池”助长地方政府举债行为主要表现在两方面：一方面是地方政府倾向于投资让本地区受益但成本可用全国性财政资源进行支付的项目，从而当地政府只需要承担其中很小的一部分，但这部分财政资源往往引发各地方政府相互竞争，甚至不惜过度举债；另一方面则是个别地方政府过度举债引起的债务问题最终将由其他地方政府共同承担，进一步助长了个别地方政府超负荷举债行为。

3.政策性负债的被动积累。地方政府作为中央政府的“代理方”代理中央实行政策，政策的充分实行过程中常会面临预算紧缩的状况，形成政策性负债。如在1997年中央做出了全面清理、整顿基金会的决定后，大量农村基金会的专项贷款转为地方政府必须承担的债务。而除了上述经济转轨时期的政策性负债，还有当今应对国际经济危机的政策性负债，这部分债务积累也非地方政府主动负债行为所致。

（二）我国地方政府性债务风险形成的内因

上述外部因素是形成地方政府性债务风险的充分条件，并不必然导致地方政府的过度支出和债务累积，地方政府性债务风险形成的必要条件来自地方政府内部因素：

1.地方政府投资冲动。在我国总投资中，政府投资占据主要地位，而地方政府投资又是政府投资中的主体，这种现象很大程度上与地方政府投资冲动有关。导致这种投资冲动的原因有四：一是竞争环境下社会福利最大化悖论：追求社会福利最大化目标无形中助长了地方政府非理性行为，特别是在地方政府间过度竞争刺激下，各级地方政府为了抢占先机，未在投资前进行项目投资的可行性分析就冲动投资，结果导致大部分投资项目只是竞争性领域的低水平重复建设，收益甚微；二是官员利用单一标准绩效考评体系谋取自身利益：政府官员充分利用当前绩效考评体系中的“GDP崇拜”现象，大肆兴建“政绩工程”来速成绩效，而许多官员的任职年限小于偿债年限，导致某些地方政府官员举债更加堂而皇之，而这种追求自身利益最大化不仅导致债务风险，还会引发财政外部性；三是代建制弱化地方政府对累积债务压力的判断。近期，越来越多的地方政府重新启用公司合作框架下的代建制，实现发展建设和缓释即期债务风险的双重目的，但从长远来看，这种政府偿债能力与偿付义务之间的时间错配弱化了地方政府对累积债务压力的判断，反而引发地方政府的投资冲动。

2.高度依赖土地抵押贷款和土地出让收入偿债。据某省审计局调查，地方政府当地融资平台90%的负债来自银行，其中70%以上的贷款是通过土地抵押获得。这一数据表明，土地抵押在贷款过程中有着举足轻重的地位，而这部分贷款还款来源主要依靠未来土地增值收益实现。这种以土地为杠杆借债融资，以土地为诱饵吸引投资，再通过土地出让获得收入，最终形成“时间换空间”的土地经营城市化方式，可能由于国内外经济形势的变化而暴露出巨大风险。

3.政府债务内部监管体制不规范。我国地方政府尚未建立完善、规范的债务内部监管体制，从债务资金筹集到资金的最终流向，别说是全过程监控，口径监控都相当松散，缺乏科学的债务内部审核、决策程序。尤其是当前地方政府在辖区内变相举债形式普遍存在，且地方政府多与相关金融体系间存在合作关系，依靠利益链打通举债渠道的情况下，监督管理面临更为复杂的状况。

如图1所示，地方政府性债务风险形成的外因和内因共同作用，使得年度预算安排不足以制约地方政府，形成“预算软约束”问题，进一步扩大地方政府性债务风险。

三、我国地方政府性债务风险的控制对策

要控制地方政府性债务风险，必须在厘清风险种类的基础上，理顺我国各级政府间的权力制衡关系，分析地方政府的法律地位、中央政府对地方的行政管理程度，以及国家金融市场的成熟度等，然后借鉴国际上成功的抗风险案例，提出行之有效的对策。具体包括：

（一）“外敷”

外部成因多牵涉到地方政府举债的外部宏观经济体制环境和微观经济运行环境，因此，针对外部成因的对策必须依附并改善现有环境。笔者由此提出了缓解地方政府性债务风险的“外敷治疗”对策：

1.完善国家法律法规体系。

冯静列出了我国地方政府的渐进式的管理模式，即行政控制——法规管理——市场原则，且认为我国现阶段尚不具备市场管理相关条件，应该充分利用行政控制模式，并逐渐过渡到法规管理的模式。笔者认为，考虑到地方政府性债务风险的现状、形成外因和现有的财政管理的技术性因素，要控制风险，当务之急是完善国家法律法规体系。

（1）完善《预算法》。将地方政府性债务收支纳入预算范围，并且提高这部分预算编制的详细化、规范化程度；建立预算实质审查、监督、问责制度，充分发挥预算审批监督的控权作用，赋予投资者和普通公民监督地方政府预算总赤字约束的权利。

（2）构建风险分担机制。形成具有法律效力的风险分担机制，明确地方政府“偿债”事权，才能弱化“公共池”对政府举债过程中的“败德行为”的推动作用，避免各级地方政府转嫁风险责任。具体来讲，纵向上，要求上级财政部门对下级的救助责任显性化，明确财政风险救助领域和救助程度，形成“有限承诺”制度；横向上，对同等级其他地方政府予以风险“免责”，规定各银行停止对突破赤字上限、违规举债以及无法偿还中央或银行贷款的地方政府授信。

（3）完善信息披露制度。债务预算的监督和问责以预算债务信息透明化为基础，因而必须拓宽国内除了年度财务报告以外的其他公开披露渠道，并着重加大预算信息、财政信息和审计信息的公开力度，可以具体到必要事项、信息发布的标准格式、债务规模结构、预算整体估算值以及资金偿还等。

（4）构建信用评级体系。该体系可包括地方政府偿债能力评估监测机制和地方负债投资项目的监督机制。同时赋予金融机构依据地方政府信用等级划归借款人准入条件和严格履行审批程序的权利，避免金融机构难以从根本上防御地方政府通过各种方式对信贷配置施加行政影响而不得不借款的情况，确保信用评级体系存在的意义。

（5）完善绩效考评制度。改变唯“GDP”为导向的绩效考评制度，可引入“社会效应——绩效成本——债务风险”联动考评机制，遏制地方政府官员不计后果的“政绩投资”行为。

2.深化财政体制改革。

深化财政体制改革，首先应明确地方政府的财权与事权。财权方面，加强财力向基层政府倾斜力度，可以赋予地方政府相对独立的税权征管制度和税收体系，使地方政府拥有稳定的收入来源，为其履行职能奠定相应的经济基础；事权方面，应明确政府与市场的界线，相对减轻地方政府在社会福利方面的费用支出压力，把地方政府的职能确定为提供公共服务，而经济发展则更多的交给市场或者中央调控。其次，在搭好分税制框架的前提下，结合我国国情，完善财政转移支付制度，例如转变我国单一的纵向转移模式，尝试加入地区政府间的横向转移支付；调整转移支付结构为以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅；扩大运用规范的“因素法”计算地方政府收支差额等，再将更公平、更客观、更科学转移支付制度合法化，并扩大实施力度。

3.发挥国家审计“免疫系统”功能。

国家审计作为国家经济与社会运行的“免疫系统”，它对国家经济安全具有监测、预警、抵御和修复功能。财政审计的主要任务在于揭示存在的财政风险，通过提出防范和化解财政风险的对策性建议，切实维护国家财政安全，因而控制地方政府性债务风险应充分发挥国家审计“免疫系统”功能。一是发挥“免疫系统”督查功能，审计督查过程从口径监督升级至全过程监督，尤其不能忽略重大违法违规和经济犯罪案件的线索；二是推动强化问责和整改，建立和完善审计整改问责机制，对政策制定者、债务融资者、财务管理监督者实行追责问责，严肃处理问题责任人；揭示地方政府体制机制上的问题，提出相关建议，切实履行审计整改职能；三是拓展财政审计的视野，主要是拓展审计“免疫系统”的“债务风险病毒”检测范围，将金融审计、企业审计、社保审计和资源环保审计纳入财政审计的框架之内，从政府作为经济主体和公共主体的角度全面评价政府应当履行的受托责任以及由此产生的以货币计量的政府性债务。

（二）“内调”

前述地方政府性债务风险形成的内部因素是必要条件，要“根治”风险扩大的症结，长久之计，必须坚持对地方政府进行持久的“内部调理”：

1.完善项目投资可行性评估体系。确立项目投资的收益前瞻性意识，建立完善的项目投资可行性评估体系，对投资项目的效益、回收期以及风险进行客观、理论的分析，建立包含一系列经济指标在内的评估模型，量化效益和风险，并要求将评估后的指标作为投资的参照依据。

2.打破地方政府利用土地“低进高出”的格局。为避免地方政府肆无忌惮地利用土地出让诱导银行等机构借债而引起债务风险扩大的情况，应加大对土地出让金的限额控制，同时加快房地产税制改革，允许地方政府开征以评估价值为计税依据，普遍征收的房地产税来弥补财政收支缺口，从而降低地方政府对土地出让收入的依赖。

3.引入风险预警机制与债务保障机制。包括：①地方政府性债务风险预警机制。裴育、欧阳华生认为我国现阶段要建立覆盖地方政府的全面债务风险预警机制并不现实，但可以采取循序渐进原则，依靠直接显性债务和或有显性债务建立风险预警机制。目前围绕预警机制的研究多以规范性、重要性、综合性、灵敏性、互补性、可操作性、特殊性等为原则，进行风险预警指标体系的选择和风险预警模型的设计，因此现阶段可先以地方政府性债务风险预警机制试点为契机，完善预警机制；②债务保障机制。这里的债务保障制度主要是指通过偿债准备金制度化解风险，通过保险绑定制度转移风险：建立偿债准备金制度可规定地方政府开设偿还债务的准备金账户，并通过历史测算、现期估算等方法，控制准备金额度在合理范围内。该账户中的资金专门用于偿还地方政府的政策性负债，转嫁固有风险，避免地方政府因受到历史遗留问题的影响和国际金融环境的牵制而遭遇更大的债务压力的情况。而保险绑定制度是指给予地方政府官员债务负责人适当的责任保险补助，同时为购买市政债券的公众提供私人债券保险。保险绑定后，一旦出现债务偿还危机，保险公司能同时保障责任人和投资者权益，而保险公司本身也会及时关注市政债券的风险和收益，及时为政府当局提供相应的专业指导。

4.规范地方政府债务内部监管体系。内部监管体系负责对地方政府融资过程、资金运行状况、运行质量进行不断检查和修正。融资过程：加强对地方政府融资平台的规范治理，同时及时跟踪创新变化的地方政府融资模式，实时动态监控不同性质的平台公司的融资过程；资金运行状况：建立独立的、具有监督权威的地方政府内部审计部门跟踪监督、报告并纠正内部官员不法行为，同时加强官员离任审计；资金运行质量：实现地方融资平台公司商业化运作，着重投入盈利性项目，杜绝地方政府对融资平台的违规担保行为。

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（作者单位：中国银行浙江省分行萧山支行、

浙江财经大学会计学院、宁波大学商学院）