深化“一行三会”审计的思考

刘影

十八大报告提出，完善金融监管，推进金融创新，维护金融稳定。中国人民银行作为我国的中央银行，与中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会和中国证券监督管理委员会（以下简称“一行三会”）在金融监管体系中具有重要地位。对于审计机关而言，要通过进一步深化对“一行三会”的审计，推动金融监管体制的完善。

一、“一行三会”审计模式

每年年底至第二年年初，审计署组织特派办对人民银行、银监会、保监会和证监会本级，及其分支机构开展预算执行审计。主要目的是对“一行三会”预算执行过程进行审计，确保预算执行的完整性和有效性，维护预算执行的严肃性。审计范围主要是“一行三会”当年度的财务收支和预算执行情况，审计内容主要是财务核算方面的真实性和可靠性，以及单位资产的完整性方面。组织模式为以总行（总会）审计为龙头，分行（地方监管局）为辅助的总分结合的组织模式。

二、加强财务收支审计与业务领域审计结合

（一）加强人民银行职责履行情况绩效审计

人民银行是中央银行，具有依法制定和实施国家货币政策、管理人民币流通、经理国库等职能，同时维护金融稳定，提供金融服务，保障国民经济健康稳定的运行。中央银行职能发挥的效果，直接影响到国民经济的健康发展。审计部门要在对人民银行财务收支审计的基础上，对其本身职责的履行情况进行关注。

1.审计货币政策的制度和执行情况。

货币政策的审计对提高中央银行乃至政府决策的科学性，完善宏观调节机制具有重要意义。金融审计应以科学发展为主题和加快转变经济发展方式为主线，审查人民银行对于多种货币政策工具组合的运用情况，宏观审慎政策框架的建设情况，货币信贷及社会融资规模增长情况，以及对于经济结构调整的支持及服务实体经济发展的情况，进而对提高金融市场的资源配置效率，建立公平有序的金融市场环境提出审计建议。

审计还应对货币政策绩效进行评估。一方面，通过对货币政策制定和执行部门的职责履行情况进行审计，审查其工作过程是否高效，履行责任是否有效，工作结果是否达到预期目标，从内部管理的效率性和经济性，以及政策措施的效果性和经济性两个方面来对其职责的履行情况进行评价；另一方面，审查货币政策工具组合、期限结构和操作力度，对银行流动性、市场利率的影响，进而对资金需求和投资储蓄行为以及经济和价格总水平的影响，以及物价稳定、经济增长等货币政策目标的实现程度，以及对资产价格膨胀的控制。

2.审计维护金融稳定职责的履行情况。

维护金融体系稳定和安全是人民银行的一项基本职责，在审计中，应对人民银行防范和化解金融风险的制度安排予以关注，审查制度设计及其执行的实际效果。

一方面，审计最后贷款人职能的履行情况。最后贷款人制度安排在增强公众信心，保持金融体系稳定等方面发挥了重要作用，主要体现在人民银行的再贷款业务上。金融审计应审查人民银行的再贷款业务对于贷款银行、贷款利率、贷款期限的选择情况，是否建立科学的监测指标体系，结合我国国情，对再贷款业务的使用绩效情况进行审计监督；另一方面，审计系统性风险的防范情况。随着我国金融市场化程度和对外开放程度不断加深，经济增速的逐步放缓，经济结构调整的日益深入，系统性风险对金融体系的影响将会日渐突出。金融审计应审计人民银行是否建立对系统性风险的统计监测体系，监测指标设计是否科学，是否通过对金融风险的监测分析，及时对风险状况进行评估和预警，以及是否及时有效地采取预防、救助和处置措施，防止金融风险跨行业、跨市场、跨地区传播。

3.审查金融服务的提供情况。

金融服务是人民银行的一项长期基础性工作，主要涉及经理国库、管理外汇储备、支付结算、征信管理等多方面。金融审计应关注人民银行经理国库，管理国家外汇储备和黄金储备，金融业综合统计，组织反洗钱工作和反洗钱资金监测，支付清算系统运行，信贷征信管理等项服务职责的履行情况，以及支付结算体系的建设、现代农村金融体系制度建设和运行、第三方支付的监管和消费者保护等方面的情况。

（二）加强三会监管职责履行情况绩效审计

金融审计突出宏观性而金融监管突出微观性。随着我国经济的不断发展，金融机构混业经营的情况越来越普遍，现行的分业监管无法顾及金融行业的整体风险，容易导致重复监管、无效监管等问题，部分投机者会从事监管套利活动。金融审计要充分发挥“免疫系统”功能，应当突出金融审计的宏观性，使金融审计工作与整个国家经济社会发展的大局相适应。金融审计应当从三会的业务着手，以再监管者的视角，对三会的监管绩效进行审计，从监管效率、监管效果等方面，对监管职能的履行情况进行审计，对监管制度的制定、执行做出评价，并找出监管漏洞、监管失职等问题。与此同时，金融审计不但要注重发现和揭露具体问题，还要更加注重从金融体制、机制上研究和分析问题，维护国家金融安全。

（三）完善财务收支审计

财务收支审计作为传统审计项目，是“一行三会”绩效审计的先导和切入点。财务收支审计是评价单位资产管理水平、财务运行状况和资金运用效果等重要手段，不可或缺。通过对“一行三会”财务收支的审计，可以保障国家财政资金安全，规范单位财务资金使用，提高财务资金、各项资产等的管理水平。完善财务收支审计，可以与绩效审计互为补充。金融审计中结合中央八项规定的要求，应重点对三公经费、津补贴、政府采购等项目开展审计，确保“一行三会”依法合规使用财政财务资金。

三、加大审计组织模式创新

（一）“一行三会”审计与金融机构审计相结合

“一行三会”组织模式可以与金融机构审计相结合，政策制定与执行相结合，监管职能与监管绩效相结合。从监管部门来调查了解政策制定情况，从金融机构来调查了解政策的贯彻落实及实际效果。在对人民银行审计中，通过对商业银行的延伸审计，对货币政策制定的合理性，执行的效果性进行评价，及时提出改进的审计建议，有利于央行及时做出政策调整。在三会的审计中，通过对商业银行、保险公司、证券公司等的延伸审计，对三会的监管绩效、监管水平等及时做出评价，并能够及时纠正违法违规、无效或无益的监管方法，确保监管到位，有效防范监管套利。

（二）灵活安排项目时间

审计时间不拘泥于年底审计的模式，可以借鉴其他项目的时间管理方式，项目时间贯穿全年，实际开展时间根据“一行三会”的当年实际开展的业务灵活掌握。如在央行发布新一轮影响面较大的货币政策后，及时跟进，对政策的及时性、有效性开展审计，确保政策落实到位。在监管部门发布新的监管制度后，对制度的合理性、制度的执行情况开展跟踪审计，促进制度完善，提高管理水平。

（三）完善总分结合的审计组织模式

采取“总分结合，以总为主”的审计组织模式，实现统一实施、上下联动。总部审计组成员可抽调特派办同志参加，组成混编审计组，进行日常总体分析和常规审计，并根据情况延伸商业银行等金融机构。审计组根据需要可抽调部分特派办开展地方分支机构的延伸审计工作，确保点面结合，精确打击。及时的发现“一行三会”在宏观经济政策执行、日常监管等过程中存在的问题，并及时纠正。

“一行三会”审计是对国家金融监管机构的经济监督活动，是对我国金融行业的再监督。利用国家审计综合性、独立性的特点，在我国经济发展的新形势下，充分发挥金融审计的再监督作用，为国民经济健康稳定运行保驾护航。

（作者单位：审计署西安特派办）