高校信息公开行政诉讼制度的探索

马海群

[摘要]高校信息公开的可诉性，来源于高校作为经授权的公共服务机构对公众知情权的满足，来源于高校信息资源作为公共信息资源的社会共享需求。论文分析了高校信息公开行为的性质，展示了我国行政诉讼法的受案范围，阐述了高校信息公开行政诉讼的立论依据，探讨了高校信息公开行政诉讼的受案范围与发起当事人。

[关键词]高校信息资源；高校信息公开；行政诉讼制度

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2015.01.001

[中图分类号]G203 [文献标识码]A [文章编号]1008-0821（2015）01-0003-04

高校信息公开救济制度是高校信息公开效率保障制度中的一个方面，从依法治国的大背景看，愈发成为至关重要的一个方面。针对行政机关而言，信息公开的救济途径可以包括举报、行政复议、行政诉讼，这些途径的法律效力存在差异。司法行为是最具有权威的、最公正的救济途径，真正实行法治的国家一般都将法院的裁判作为最终的裁判。《高校信息公开办法》在保障公民知情权、参与权和监督权的救济制度方面，仅仅设计了行政举报制度，存在制度缺失；在开放透明及现代大学治理的语境下，有必要探讨高校信息公开的司法诉讼渠道。而从行政法角度分析的话，我们可以发现，高等学校作为我国的行使或分担高等教育权力、承担教育行政的重要主体，还应当属于行政主体的范围。因此，虽然在实践中对于高校行为是否适用行政主体尚模糊不清，同时在实践中也尚未出现高校信息公开行政诉讼案例，但在理论上厘清高校信息公开行政诉讼的法理依据和法律定位，具有积极的学术价值和现实指导意义。

1.高校信息公开行为的性质判读

高校信息公开行为的行为属性问题，是我国高校信息公开司法救济制度的首要问题。在这个问题上，目前存在两种观点：一种观点认为，高校信息公开行为是一种民事行为，不属于行政诉讼范围，个人和组织认为高校未依照规定履行信息公开义务的，只能依据《办法》第二十六条规定的程序提出举报，不能向人民法院提起行政诉讼。另外一种观点认为，高等学校是公务法人的一种，具有行政法上的地位，享有一定的公权力，履行特定的行政目的，提供特定的公共服务；因此，高校信息公开行为是一种行政行为，如果高等学校在信息公开工作中做出的是具体行政行为，则属于行政诉讼受案范围。我们认为，第二种观点更具有法理性和现实性，根源在于高校信息公开的动力主要不是来自于高校作为事业法人单位的行为，而是来自于高校作为经授权的公共服务机构对公众知情权的满足，来自于高校信息资源作为公共信息资源的社会共享需求。延伸论证理由如下。

1.1高等学校是行政法上的公法主体

高等学校依法具有管理公共事务的职能，是现代行政法中的一类公法主体。要正确理解我国《高等教育法》第三十条的规定，该条虽然明确规定“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”，但这里的民事主体身份并不能否定高校具有的公共职能。正如行政机关是依法具有行政职能和行政职权的组织，也不能否定其在民事活动中的民事主体身份一样，高等学校的民事主体身份仅仅是其在民事活动中的身份和法律地位。我国高等学校依据《高等教育法》、《学位条例》等教育法律法规具有广泛的职能、职权和义务，根据《高等教育法》的规定，高校享有招生权、学科和专业设置与调整权、教学权、科研与社会服务权、开展对外科技文化交流与合作权、人事权、财产的管理使用权等七项基本的办学自主权。高校在办学过程中所具有的自主权是基于法律法规的授权、行政机关的委托以及高校章程的规定而生成的权力，是政府主动让渡于高校独立行使的行政权，具有公权力的性质。对高校的公务行为，依据我国现行行政诉讼法的规定，其完全属于行政诉讼受案范围。

1.2高等学校信息公开是一种行政行为

高等学校依法公开其在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产生、制作、获取的以一定形式记录、保存的信息，是一种法律上的公共职责行为，是行政行为之一种。高等学校公开其获取的信息并不是依据其民事主体的地位和身份，我国要求高等学校公开其获取的信息，是为了保障公民、法人和其他组织依法获取高等学校信息的权利，确保其知情权在高等教育领域的实现。从这个意义上来说，高校依据我国《政府信息公开条例》、《高校信息公开办法》所进行的信息公开行为就只能是一种公务行为，而不是简单的民事行为。当然，这种行政行为并不是一种高权行为或典型的行政强制性行为，只是一种服务性的行为，其本身并不像行政处罚、行政强制、行政许可那样对公民、法人和其他组织的权益产生强烈的影响，而是高等学校对教师、学生以及社会公众所具有的知情权的回应，是高校公益性的典型体现。

2.高校信息公开视角的我国行政诉讼法律的受案范围分析

我国《行政诉讼法》受案范围未明确列举高校信息公开诉讼，但也未将其排除，而相关司法解释可以延伸到高校信息公开行政诉讼。

2.1行政诉讼法未明确定位高校信息公开诉讼

我国《行政诉讼法》第十一条明确规定了人民法院受理公民、法人和其他组织对行政行为不服提起的诉讼的八种具体情形，包括：对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；认为行政机关没有依法发给抚恤金的；认为行政机关违法要求履行义务的；认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。从这8种情形看，并未明确定位高校信息公开诉讼；但该条有一款特别规定，即除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。而该法第十二条规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：国防、外交等国家行为；行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。显然，高校信息公开诉讼又并未被排除在行政诉讼之外。endprint

2.2政府信息公开诉讼司法解释可以覆盖高校信息公开诉讼

《行政诉讼法》中虽然没有明确规定高校信息公开诉讼是否能受理，但对政府信息公开诉讼我国已经出台了新的司法解释，如2011年，最高人民法院颁布《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，这一规定明确人民法院应当受理的政府信息公开行政案件的范围。该规定第四条第三款规定：“公民、法人或者其他组织对法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的行为不服提起诉讼的，以该组织为被告”，该款为教育等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开行为纳入行政诉讼提供了司法解释依据。伴随着该规定的出台，对于政府信息公开进行司法审查的力度逐步加大，人们开始不断从公开渠道了解到一些状告行政机关胜诉的案例。2014年9月12日，最高人民法院发布人民法院政府信息公开十大案例，这是最高人民法院首次公布政府信息公开典型案例，目的在于统一裁判标准，更好地提高审理政府信息公开案件的质量，集中展示法院在保障公民知情权、助推打造阳光政府方面的司法实践成果。这些案例的公布，对于高校信息公开适用行政诉讼，提供了有益的借鉴。

3.高校信息公开行政诉讼的立论依据

高校信息公开的社会责任与法律角色定位，决定了高校信息公开的行政可诉性。

3.1高校信息公开的社会职责与法律定位

高校是拥有办学自主权的公共服务机构，是独立的事业法人。扩大高校办学自主权是我国高校发展的方向，但越是自主的地方，就越需要自律和他律。高等教育作为一种公共产品，是为公众服务的，与公众的切身利益有密切关系，必然要以开放的态度面对公众监督。高校信息公开作为政府信息公开的一个重要部分，其法律依据主要是我国《高等教育法》和《政府信息公开条例》。《高等教育法》第四十四条规定：“高等学校的办学水平、教育质量，接受教育行政部门的监督和由其组织的评估。”《政府信息公开条例》第九条第一、二、三款规定：“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”、“需要社会公众广泛知晓或者参与的”、“反映本机关机构设置、职能、办事程序等情况的”信息应当主动公开，《政府信息公开条例》第十条第九项规定：“扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况”属于重点公开的政府信息，，高校作为教育机构涉及公民、法人或者其他组织的切身利益，其招生办学需要社会公众的广泛知晓和参与，高校有大量涉及机构设置、职能、办事程序等情况的信息需要社会公众知晓，特别是涉及高校特困生补助、学生受教育以及学生就业的信息属于重点公开的信息。

3.2高校信息公开行政诉讼的法律依据

《高校信息公开办法》没有对高等学校信息公开行政诉讼救济做出规定，但并不意味着高等学校信息公开行为可以排除司法审查。《政府信息公开条例》第三十三条第二款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。从该款规定看，教育等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照条例执行；既然是参照执行，就应该是全部参照。因此，公民、法人或者其他组织认为教育等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。应当进一步考虑为高校信息公开诉讼制定司法解释，作为高校信息公开行政诉讼受理的依据。尤其在依法治国的大环境下，“司法最终解决”原则是法治国家的基本标志之一，高校信息公开应当明确确立可诉性原则，即合法权益受到高校信息公开行为侵害的当事人，有权向法院提起行政诉讼。这是从高校信息公开救济角度确立的基本原则。高校信息公开的可诉性，即高校信息公开的行政诉讼途径是保障高校信息公开制度落实、保障相对人合法权益的基础与关键。

3.3高校信息公开诉讼司法救济制度的现实需求

近年来，高校教育类行政诉讼案件在全国呈上升趋势，这类案件涉及范围广，包括高校等教育机构与教育行政部门因行政许可、行政处罚等产生的纠纷；受教育者、教师与教育行政部门因行政管理产生的纠纷；受教育者、教师与高校因教育教学管理产生的纠纷等。受教育者、教师与高校之间基于教育教学管理行为产生的纠纷具有一定的特殊性，社会关注程度高。为了统一教育行政案件、特别是高校教育行政案件的审理标准，最高法院一直在积极调研推动尽早出台司法解释，以规范、统一教育行政案件的受理、审理及裁判尺度。该司法解释在起草调研过程中遇到的疑难问题较多，其中最为突出的问题在于高校能否作为行政诉讼被告。除此之外，在研究其他诸如行业协会等公共组织能否作为行政诉讼被告时也备受关注。因此，如果说在司法解释还处于艰难调研起草、各方争议依然较大的情况下，把高校信息公开行政诉讼救济制度作为一个突破口，破解长期困扰学界和实务界的高校行政诉讼难题大有裨益。

4.高校信息公开行政诉讼的受案范围与发起当事人

在确定高校信息公开可诉性基础上，应当根据《行政诉讼法》、《政府信息公开条例》的法律原则，明确高校信息公开诉讼的受案范围和诉讼当事人。当然，针对高校信息公开诉讼的案件受理和审查，要特别重视和尊重大学的学术自由和学术自主。

4.1高校信息公开诉讼的受案范围

最高人民法院颁布的《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》通过列举肯定和列举否定的两方面对受案范围做出了明确，肯定了拒绝公开之诉、内容方式之诉、反信息公开之诉、个人信息保护之诉以及一并或单独提起的行政赔偿之诉，还有最后的所谓兜底条款，排除了信息公开中的程序性告知、拒绝提供公开出版物、拒绝信息创制及卷宗阅览等诉讼。根据《行政诉讼法》、《政府信息公开条例》及相关司法解释的法律精神和法律规定，结合高校信息公开行为性质，高校信息公开诉讼的受案范围可以考虑界定为：其一，向高等学校申请获取高校信息，高等学校应当提供而拒绝提供或者逾期不予答复的；其二，认为高等学校公开高校信息不符合其在申请中描述的内容、要求的获取方式或者载体形式的；其三，认为高等学校依申请公开高校信息侵犯其商业秘密、个人隐私的；其四，认为高等学校提供的与其相关的高校信息记录不准确，要求高等学校予以更正，高等学校拒绝更正、不予答复或者不予转送有关机关处理的；其五，认为高等学校主动公开高校信息或者依申请公开高校信息侵犯其合法权益造成损害的，可以一并提起行政赔偿诉讼；其六，法律法规规定可以提起诉讼的其他高校信息公开行政案件。

4.2高校信息公开诉讼的发起当事人

最高人民法院发布的《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》中对诉讼发起当事人的资格规定为“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织”，根据《政府信息公开条例》第三十三条第二款的规定，在政府信息公开行政诉讼中，诉讼发起当事人是指“认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的”公民、法人或者其他组织。由此推论，高校信息公开诉讼的发起当事人可以包括以下几类：其一，依法向高等学校申请获取高校信息的当事人；其二，认为高等学校依申请公开高校信息涉及其商业秘密、个人隐私的第三方；其三，认为高等学校主动公开高校信息或者依申请公开高校信息行为侵犯其合法权益造成损害的行政赔偿请求人；其四，与高校信息公开工作中的具体行政行为有其他法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织。

5.结语

目前的行政法学理论对高等学校行为的性质已经有了很明确、一致的看法，也就是高等学校的部分行为属于行政行为的性质，这时的高等学校属于“法律法规授权组织”，具有公法人的职能，例如学位授予的权力最为典型。政府信息资源共享与开发利用，带动着公共企事业单位信息资源的公开、开放与社会开发，因而可以比照政府信息公开行政救济制度的设计思路，来构建高校信息公开救济制度。目前具有现实操作性的措施，是考虑为高校信息公开诉讼制定司法解释，作为高校信息公开行政诉讼受理的依据，明确确立可诉性原则，并作为高校信息公开救济的基本原则。endprint