“去企业化”与，“常态化”连轴驱动推进土地利用变更调查工作的创新与完善-----以嘉兴市秀洲区为例

嘉兴市国土资源局秀洲区分局 陆 晔

“去企业化”与，“常态化”连轴驱动推进土地利用变更调查工作的创新与完善
-----以嘉兴市秀洲区为例

嘉兴市国土资源局秀洲区分局 陆 晔

土地利用变更调查是重要的国情国力调查，经依法公布的土地利用变更调查成果是实施国土资源规划与管理，国土资源合理利用与保护的依据，是编制国民经济和社会发展规划、有关专项规划的基础。自全国第二次土地调查以来，国家充分利用“3S”技术进行年度变更调查与遥感监测工作，准确获取年度土地利用变化的数据信息，同时采用国家总体控制、省级全面核查与地方实地调查相结合的工作模式，保持二次调查成果的现势性、准确性。先进技术的不断运用以及管理模式的不断完善，也对各地方开展土地利用变更调查工作提出了更高的要求。

面对新的形势、新的要求，嘉兴市国土资源局秀洲区分局积极研究和探索土地利用变更调查工作推动变更调查“去企业化”管理模式的创新，实施开展自主变更调查，改变了长期依靠中介机构的不利局面。在此基础上，秀洲国土分局还积极探索变更调查新的工作模式，充分运用国土资源遥感监测全国“一张图”与土地“批、供、用、补、查”用地管理等综合信息监管平台，强调“年度变更”与“日常变更”的结合，努力实现土地利用变更调查由年底集中变更逐步向“常态化”实时变更转变。

一、秀洲区土地利用变更调查“去企业化”管理模式的创新

一直以来，技术力量都是基层国土资源管理部门的薄弱环节，部分市县国土资源部门重管理、轻技术，专业技术队伍建设滞后，导致大量基础性技术工作只能依靠中介机构完成。年度变更调查工作通过委托中介机构完成，虽然保证了变更调查工作任务在年底短时间内能够顺利完成，也解决了自身技术力量不足的问题，但从长远来看，长期委托中介机构仍有其弊端，第一，变更调查数据库以及遥感影像涉密性，大量基础数据都掌握在中介机构手中，数据安全存在隐患第二，中介机构虽然整体技术力量较强，但人员流动过于频繁，而且不同参与人员经验不一，导致变更调查的连续性和统一性不能保障第三，由于市场竞争激烈，中介机构以营利为目的，只能按时完成任务，对变更调查成果的真实性和准确性并不负主要责任，导致数据后续使用存在隐患，第四，过于依靠中介机构在一定程度上容易造成国土资源部门工作人员的懈怠，导致干部队伍建设越来越不适应新形势的需要。

为破解变更调查委托中介机构造成的种种弊端，秀洲国土分局创新“去企业化”管理模式，通过“四个加强”，即加强人才队伍建设、加强先进技术应用、加强信息安全建设、加强业务培训考核，努力摆脱了对中介机构的长期依赖。秀洲国土分局开展自主开展变更调已有两年，从效果来看好于委托中介机构，不但节约了行政经费，同时培养锻炼了一支专业队伍，进一步提高了变更调查的工作质量和工作效率。

1.加强人才队伍建设

一支技术力量硬业务能力强的人才队伍是创新“去企业化”管理模式，开展自主变更调查的基础和前提。近年来，秀洲国土分局不断加强专业技术人才的引进，通过各种方式引进土地资源管理、地理信息系统、测绘等相关专业的毕业生，直接参与土地变更调查业务工作。目前秀洲国土分局拥有土地资源管理专业硕士研究生2人，测绘专业硕士研究生1人，土地资源管理专业本科生6人，测绘专业本科生3人。通过多年的努力和实践，人才队伍得到锻炼，专业素质不断增强，业务水平不断提高。

2.加强先进技术应用

为适应土地利用变更调查的需求，秀洲国土分局加强了计算机技术、“3S”等先进技术的应用，主要体现以下三个方面，一是加强外业调查技术支持，给予基层国土所外业调查人员配备平板电脑，GPS定位导航系统，GIS系统，以便准备定位监测图斑位置，同时将遥感影像及合法批次坐标导入GIS系统内，即时精确判定地块合法性，二是搭建内业处理技术平台，给予变更调查工作人员配备高配置的笔记本电脑，购买地理信息系统软件，土地利用变更调查管理系统，并定期对系统软件进行升级与维护，实现变更调查内业工作全自动化数字化方式进行，三是加强与中介机构的技术交流与合作，加强技术指导，进一步提高技术支撑能力。先进技术的不断应用与推广，使得变更调查内外业工作的质量和效率大大提升。

3.加强信息安全建设

变更调查“去企业化”管理模式的创新，改变了过去遥感影像及土地利用现状数据库全部由中介机构管理的模式，由国土局内部管理。遥感影像及变更调查成果都有严格的保密性，秀洲国土分局根据信息等级保护的要求，落实变更调查数据保密防护措施，从网络安全、主机安全、数据安全、应用安全、人员安全、系统建设与维护等方面保障安全信息。秀洲国土分局指定地籍科变更调查人员负责变更调查相关数据的处理与维护，并配备专门电脑储存遥感影像及变更调查数据，通过全内网平台实现与基层国土所数据共享，乡镇国土所指定相关人员操作数据库，其他人员不得使用操作。通过信息化建设的不断完善，数据保密工作得到进一步加强。

4.加强业务培训考核

土地利用变更调查，对于变更调查人员的业务水平有很高的要求，以往委托中介机构的变更调查，一定程度上造成国土资源管理部门人员的懈怠和依赖，对业务知识的掌握不足，导致日常管理水平下降。开展自主变更调查，需要加强变更调查的业务培训考核，不断提高业务水平，才能保证自主变更调查顺利进行。每年秀洲国土分局都要召集局主要领导、各科室相关负责人、各乡镇国土所主要负责人，开展变更调查前期业务培训介绍每一年政策及技术上的新变化，同时，在开展变更调查工作中，变更调查人员对基层国土所调查人员进行业务与技术上的指导增强基层国土所的调查水平。在平时，加强在岗变更调查工作人员的培训考核，保证工作人员随时进行知识和信息的更新，如定期举办学习培训会议，通过现场培训、网络视频培训等方式进行讨论和交流逐步提高秀洲区国土分局工作人员业务水平。

二、秀洲区土地利用变更调查“常态化”管理模式的探索

近两年来，秀洲区土地利用变更调查“去企业化”管理模式创新，取得显著成效，工作成果得到上级的一致认可和肯定。但仍存在两个问题亟待解决，首先，由于没有中介机构的支持，秀洲国土分局的工作量大大增加，再加上当前变更调查工作为“一年一变”，年底集中变更，过多的工作积压在年底，工作任务重、时间紧、劳动强度大，其次，随着土地利用变更调查对调查成果的现势性和准确性要求越来越高，每年年底对一年的土地利用变化情况进行集中调查，不能及时反映土地利用变更情况，缺乏时序性和现势性，土地利用基础信息对于土地资源管理与决策的需要相对滞后。这些问题都有待解决和完善。

按照《全国土地利用变更调查工作规则，试行，》第一章规定全国土地变更调查应在各地“日常变更”工作的基础上，每年集中开展一次。当前，各地方“日常变更”工作做的不够，秀洲国土分局积极探索变更调查“常态化”管理，尽可能把工作做在平时，充分运用国土资源全国“一张图”和土地“批、供、用、补、查”综合信息监管平台，实时反映耕地保护、土地利用计划安排使用、土地节约集约利用、违法用地与土地督察等年度各类用地变化情况，强化“实时变更”，减少年度变更调查工作量，节约工作成本，提高工作效率，实现变更调查由年底集中调查向“常态化”管理为主转变。

1.强化组织领导，高度统一思想认识

土地利用变更调查“常态化”管理贯穿于全年始终，需要加强领导、建立机构，全局上下统一思想，充分认识做好“实时变更”调查工作的重要性。秀洲国土分局专门成立以主要领导为组长，分管领导为副组长，各科室及乡镇，街道，国土所负责人为成员的“实时变更”调查工作领导小组，负责对全年土地利用变化情况及时调查、统计、汇总、上报。同时，落实工作责任，建立长效机制，定期召开工作例会，分析研究“实时变更”的工作进展情况，针对存在的问题，及时采取有效措施，确保全年“实时变更”工作有序开展。

2.强化制度建设，做好预变更处理

实时变更操作平台

土地利用变更调查由“年底集中变更”为“日常实时变更”，要建立“时记、月清、季报、年统计”制度，通过结合土地“批、供、用、补、查”综合信息监管平台，将综合监管平台中反映的耕地变化、建设用地审批、建设用地开竣工、违法用地查处等各类用地变化，纳入“实时变更”作为预变更处理地块。一是本年批准本年建设（B）与往年批准本年建设（PJ）地块要审批一宗，实地核实一宗，变更预处理一宗，二是本年批准本年未建设（P）地块要审批一宗，实地核实一宗，变更预处理一宗，三是临时用地和设施农用地要发现一宗，实地核实一宗，审批一宗，变更预处理一宗，四是土地开发整理、生态退耕等涉及的地类变更、权属变更的地块要做到验收一宗外业核实一宗，变更预处理一宗五是未批先建（W）违法用地要执法查处一宗，测量一宗，督办一宗，变更预处理一宗，六是违法用地拟拆除地块要发现一宗，实地核实一宗，拆除一宗，记录一宗。变更调查人员定期对各种预处理数据进行统计汇总，对土地利用变化的地块，进行实时记录，月度清查季度上报，年终统计的常态化管理。

3.强化机制建设，建立违法用地快速反应机制

“实时变更”调查，要健全完善联动协作机制，按照多方参与、紧密配合、分工协作、各司其职、共同负责的原则组织开展工作，分条线调查各类用地，集中统一管理。

对于违法用地，建立违法用地快速反应长效机制，切实转变思路，由重事后查处，轻事前防范向加强事前防范，坚决制止和查防相结合的管理方式转变。按照“快受理、快制止、快查处”的要求努力降低执法难度，减少执法成本，最大限度地降低国土资源违法行为对管理相对人的经济损失，切实维护良好的土地资源管理秩序。

4.强化信息化建设，搭建实时变更操作平台

土地利用实时变更调查，需要以计算机硬件为依托，在基于地理信息系统软件为平台上，建立实时更新过程数据库，将预变更图斑分类导入实时更新过程数据库中，叠加上一年土地利用现状数据库中得到任意时点最新数据库。具体操作如上图。

5.强化“实时变更”与遥感监测相结合实时变更每年年底汇总统计一次，所有实时变更图斑与国土资源部下发的遥感监测图斑相叠加对比分析，有可能出现三种情况，其一，遥感监测图斑中有的，实时变更图斑中也有的，直接入库，其二，遥感监测图斑中有的，实时变更图斑中没有，实地踏勘，确认是否实时变更遗漏，是否伪变化，及其他情况，其三，实时变更图斑中有，遥感监测图斑中没有，分两种情况，一是合法用地，可以作为监测外图斑，直接入库，二是违法用地，因为国家遥感监测时段为一年中10月或11月，在11月以后发生的违法用地，遥感监测图斑并没有体现，而在国土资源部关于开展2014年度全国土地变更调查与遥感监测工作的通知中明确一点，对2014年度遥感影像未反映的新增建设用地变化地块，没有取得合法用地手续，不得纳入本年度变更，对于这种情况，可以将此类违法用地保留不入库，等来年遥感监测到后，再变更入库。

三、结语

随着社会的发展和科技进步土地利用变更调查工作体系必将不断完善，土地利用变更调查的工作成果也将更具有现势性、准确性和可靠性，面对新形势新要求，秀洲国土分局变更调查“去企业化”和“常态化”管理模式的创新，反映了地方为建立适应自身需求的工作机制而进行的积极探索，具有现实指导意义。