特大城市的社会治理

现代特大城市的发展不是简单的人口聚集，而是人口的高流动性和异质性紧密嵌入特大城市的经济结构和社会结构。评价特大城市的发展应侧重科学规划和质量提升，发挥其作为中心城市的辐射带动作用，以及在全球化竞争中提升综合实力。《国际城市发展报告（2014）》将上海、北京与其他国际大城市进行了比较，这两个城市的社会升级水平、经济升级水平等指标的排名处于中等偏上位置，但在城市综合升级水平、治理升级水平、文化升级水平和生态升级水平等方面的排名处于中等偏后位置。尤其是在城市生态环境的排名中，上海和北京分别被排在倒数第五位和倒数第二位。排名情况既反映了北京和上海的发展状况，也是当前中国特大城市发展模式的真实写照。

特大城市的结构性问题

当代中国是一个农业社会、工业社会和信息社会等多种社会形态并存的综合体，不同社会形态的特点相互影响、碰撞，造就了特大城市社会结构的复杂性和社会矛盾的多元性。当前特大城市的结构性问题既是原有城市社会管理体制的直接后果，也是倒逼中国城市社会治理转型的真实问题，同社会治理能力的提升密切相关。

1、产业结构

改革开放以来，国家积极推进现代市场经济体系建设，将科技创新和产业优化作为经济转型的重要任务。各大城市为激发自身的经济活力，出台各项有利于“退二进三”的产业结构调整政策，即第二产业从市区退出，转为以发展商业、服务业等第三产业为主。改造重污染、能耗大、效益差的工业企业，引导其撤离市区或彻底关闭。因此特大城市的产业结构发生了明显变化，具体表现为第三产业占地区生产总值的比重逐年上升，成为吸纳就业的主导产业，但第三产业内部传统服务业所占比重仍然较大。

以上海为例，1999～2013年，第一产业的比重从2.0%下降到0.6%；第二产业的比重从48.4%下降到37.2%；第三产业则呈现出快速上升趋势，比重从49.6%上升至62.2%。北京和广州的产业结构变化趋势与上海相同。

虽然第三产业已经成为特大城市吸纳就业的主导产业，但这并不意味着经济结构的成熟度与国外发达城市一致。特大城市第二产业的自主研发能力和创新能力薄弱，高新技术产业的产值虽然逐年增长，但是核心技术多被外资企业掌控，先进制造业发展动力不足。如何应对城市经济结构“质变”转型的发展压力考验了政府的治理能力。

2、人口结构

特大城市城市人口结构的特征主要表现为城市人口规模膨胀，外来流动人口比例上升，人口老龄化问题严重。

《中国流动人口发展报告2013》指出，目前全国流动人口总数达2.36亿，也就是每六个人中就有一位是流动人口。过多流动人口集中在特大城市已成为其人口过密化的最主要原因。《北京城市总体规划（2004年～2020年）》计划2020年人口规模为1800万，但依据北京市《2013年国民经济和社会发展统计公报》，常住人口数已经达2114.8万，常住人口密度为每平方公里1289人，其中常住外来人口增至802.7万，约占人口总数的38%。同样的，《上海市城市总体规划（1999年至2020年）》计划2020年人口规模为2000万，而上海市《2013年国民经济和社会发展统计公报》公布的数据显示常住人口数已达2415.15万，外来常住人口990.01万，比重为41%。与人口规模膨胀密切相关的是特大城市的建成区面积成倍翻番。1987年北京市建成区面积仅为653平方公里，2010年则达2483平方公里，增长了近3倍。北京和上海中心城区的人口密度过高问题加大了城市公共资源配置的难度和交通系统的压力。

3、社会结构

这里的社会结构是指社会阶层结构。相对其他城市而言，特大城市社会阶层结构的新特点为中产阶层比重较高、相对贫困群体的人数不断增多、城市新移民群体崛起。总体上阶层结构日益复杂化，由于不同社会阶层的属性、发展现状和具体利益诉求不同，增加了特大城市的治理难度。

中国的中产阶层主要分布在城市，尤其是特大城市。北京市符合中产阶层特质的人群约占总人口的15.9%，就业人口的30%；上海市中等收入阶层约占总人口的13.2%，就业人口的25%。根据上海市第六次人口普查资料，若以机关企事业单位负责人、各类专业技术人员等职业群体作为城市中产阶层，那么其在城区、镇区和农村的分布比例为39.8%、21.2%和12.0%，中产阶层在市区的分布比例远高于镇区和农村。

中产阶层历来被视为社会稳定的基石，能否形成以中产阶层为主体的“橄榄型”社会结构既是某一国家或地区稳定发展的重要基础，也是实现高质量民主的前提。虽然当前中国特大城市中等收入群体的比重越来越高，但其能否作为“社会稳定器”仍不确定。

4、空间结构

城市空间结构是指与城市各种功能活动相适应的地域分异和功能分区及其空间组合状态。特大城市空间结构的主要特征是“郊区化”和明显的空间隔离状况。

随着人口规模的膨胀，城市建设用地迅速增加，北京、上海等特大城市已经开始从近域郊区化向远域郊区化发展，多数新开发区域建立的主要目的是疏散市区人口和转移工业生产。然而城市空间面积的合理扩张要与道路交通网络的不断完善相结合，才能保证城市新区和市区之间的连贯性，并真正有利于生产效率的提高和居住环境的改善。然而目前特大城市的空间布局和道路建设还不是以发展公共交通为导向，市政基础设施建设落后于空地开发速度，功能分区的疏离化和城市用地的碎片化特点明显，这反映出目前特大城市空间结构的“郊区化”尚处于“摊大饼”似的粗放式发展阶段，环境污染、交通拥堵等“大城市病”降低了城市居民的生活幸福感，政府治理成本居高不下。

5、治理结构

我国目前的城市管理体制形成于20世纪90年代末即单位制解体时期。改革开放后，随着市场在配置资源过程中的影响力越来越大，政府作为单一决策中心的“总体性支配”格局逐渐瓦解，以条为主的管理格局难以维持，属地管理方式应运而生。在城市形成了以块为主、条块结合、分级领导、权责一致的新型管理体制。这种管理体制融合了传统的再分配机制和市场机制，是高度总体性的国家体制和快速发展的市场经济相互融合的产物，曾有效应对了“后单位社会”来临的城市管理难题。以上海为例，目前上海实行的是“两级政府，三级管理，四级网络”的城市管理模式。市区政府“抓大放小”，工作重心转移到公共政策的制定和管理的统筹协调上。街道办事处、社区获得更多权力和资源，负责解决一般性的基层管理问题。这种城市管理体制提高了市级政府的宏观调控效率、区级政府的积极性和街道社区的基层管理能力，在改革开放前期促进了经济的繁荣发展。但随着30多年的时间流逝，城市前进的步伐不断加快，发展内容日新月异。外来人口大量涌入，社会需求迅速分化，社会问题累积催生“大城市病”，各种结构性问题折射出现有管理结构的局限性和滞后性，不利于特大城市社会发展质量的提升，也使社会发展的风险逐步积聚。

特大城市社会的治理转型

1、特大城市社会治理转型势在必行

近年来，北上广等特大城市的“城市病”越发严重，市民的工作生活饱受人口膨胀、住房紧张、就业困难、交通拥堵、资源短缺、环境恶化和公共安全事件频发等“城市病”的困扰。“大城市生活还有多少幸福感可言”不仅是社会大众的热门话题，也引起了政府和学界的共同反思。依据世界城市化发展的经验，我国正处于“城市病”的集中爆发期。由于城市化发展速度远高于西方发达国家，中国的“城市病”不仅“急性病”和“慢性病”一同发作，蔓延速度加剧，而且成因更为复杂。分析中国特大城市的“城市病”集中爆发不应简单地归因为人口聚集和环境承载力之间的矛盾，而要将我国特有的体制性成因纳入考虑。例如对地方政府的政绩考核体系长期偏重经济指标，忽略测量人和社会的可持续发展，造成的结果是城市资源过度集中，大多建设项目属于为了招商引资的“面子工程”，忽略了关乎民生的基础设施建设、制度保障和福利资源分配等“里子工程”。“多中心”的城市定位缺乏科学性，一味追求成为“全能选手”只会使城市的资源环境不堪重负。

社会事件同样体现了目前的城市管理体制无法有效应对快速城市化带来的社会问题，像茂名PX项目事件、杭州垃圾场事件反映了城市发展政策的制定过程缺乏有效沟通机制和基层民主意识觉醒之间的紧张关系。城管伤人事件反映出城市管理标准未能结合流动人口的特质而进行及时调整，行政管理手段单一低效，工作队伍本身的构成和管理存在很多问题。因此，特大城市的社会治理转型势在必行。

2、政策建议

特大城市的社会治理转型是一个复杂的系统工程，在实施执行中必须深化对“治理”概念的理解，讲究科学规划和循序渐进，力求成为合法有效的“善治”。

改革城市治理结构。特大城市的市场化、社会化发展程度较高，这意味着政府在公共事务的管理中应更注重利用正式权威之外的管理方法和技术，以监督和协调为主要责任，简政放权，完善民主法治机制，逐步退出社会管理领域。尽可能由社会组织来治理社会，建立公共生活领域的“多元共治”治理结构。考核评价城市发展状况时要注重指标的全面性和科学性，更侧重社会公平正义的实现和人的全面发展。政府的行政改革要结合信息技术，不断完善“网格化治理”，提高对数据信息的分析处理能力，及时发现问题。压缩现有行政层级，推进职责划界和部门精简等工作，以扁平化管理加强行政机关内部的资源整合，提高行政效率。

以需求为导向，提高公共服务能力。随着特大城市社会阶层分化和人口流动速度加快，社会发展的风险递增，城市居民需要更健全的公共服务体系，为其参与社会经济、政治、文化活动提供制度保障。政府扮演公共服务的生产者和安排者的双重角色。一方面要搭建有制度保证的服务交易平台，主抓协调、指导和监督等宏观工作；另一方面要坚持市场对公共资源配置的决定作用。以需求为导向，在充分调研的基础上，明确公共产品服务的具体对象和需求，避免盲目性和低效率，加强可及性和便利性，有效整合资源，及时化解社会矛盾，保证特大城市社会的和谐稳定。

提高公众的参与意识，促进民主决策。社会治理转型中应强调政府和社会的合作关系，鼓励社会公众积极参与社会政策的制定过程，提高社会公众的自主性和民主行事能力，与政府、社会组织共同分享权力和承担风险。一要促进城市规划和社会政策信息的透明化和公开化，充分利用现代网络技术和大众传媒，落实公民知情权；二要通过建立对话协商机制，组建民主团体行驶监督政府行政工作的基本权力，拓宽民众利益表达和政策建议的渠道；三要重视基层民主建设，在社区层面建立并完善公民参与机制，倡导每一位社区成员都能积极参与社区公共服务的规划、建设和审核过程，形成“主人翁”意识。

培育社会组织，推动城市治理结构的转型。社会组织作为政府、社会和公民之间的润滑剂和黏合剂，可以回应城市居民的多元需求，化解政府与公众的矛盾，保证社会稳定。因此，社会组织在社会治理结构中占据重要位置。目前中国的社会组织尚处于起步阶段，在人才、经费、组织架构等方面困难重重。社会治理转型过程中，政府应当重视社会组织作为实现公民自治的有效平台的重要地位，与之建立合作伙伴关系。适合社会组织提供的公共服务和决议的事项交由社会组织承担，完善社会组织层面的法律法规，推进其自主性和自治化发展，真正使社会组织成为民众表达意愿和参与社会治理的有效平台，实现社会多方力量共同参与公共事务的目标。