在更高起点上推进长三角一体化发展

潘闻闻

长三角地区是我国综合实力最强的区域之一，其一体化的建设将在全国经济社会发展和改革开放大局中具有突出的带动作用和重要的战略地位。

长三角一体化建设的主要内容

长三角一体化发展是我国实现经济转型的主体空间，是推进城镇化建设的有力抓手。长三角覆盖苏、沪、浙、皖三省一市，未来主要从以下几个方面开展一体化建设：

1、经济发展方面，构建多中心、圈层式经济网络。长三角产业发展已经经历了劳动密集型、资金密集型到技术密集型的跨越，目前正趋向创新和知识经济的转型，需要借助新一轮城镇化建设实现区域内创新网络的发展，加快产业转型升级的步伐。

2、交通基础设施方面，构建一体化的高效交通网络。交通枢纽的畅通是支持城镇建设和产业发展的重要支撑，将加速促进资金流、商品流和人流的集聚和扩散，长三角地区将通过建设便捷、高效、具有较大运力的快速客运通道，缩短长三角各城市之间的时空距离，形成辐射全国、覆盖长三角、通达各枢纽的一体化交通体系。

3、社会公共事业方面，构建一体化的社会保障体系。在长三角区域内逐步实现社会公共事业资源、要素、政策的共享；社会民生项目的统一标准、统一程序、统一建设。通过加强长三角区域内就业和社会保障工作的信息交流平台建设，实现各地在社会公共事业的政策措施、操作办法和保障水平的对接。

4、制度建设方面，形成具有突破性的制度创新。依托中国（上海）自由贸易试验区制度创新的成果，在投资管理制度、贸易监管制度、金融创新制度和事中事后监管制度方面形成统一的协作模式，实现长三角地区经济整体转型，协同推进区域共同市场建设。

建立基于合作机制的C-PPP模式

PPP（Public-Private-Partemership）模式，即公共部门与私人企业合作模式，是指政府、赢利性企业和非赢利性企业或组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式，是公共基础设施的一种项目融资模式。在此种模式下，政府、赢利性企业和非赢利性企业或组织形成一种多赢的合作模式，使总收益最大化，实现帕累拖最优，即社会效益最大化，这更符合公共基础设施建设的宗旨。

1、重要意义。长三角一体化建设的基础是实现基础设施的互联互通。基础设施是长三角一体化发展的必要条件，将形成巨大的基础设施投资需求，而目前现有投融资机制无法满足庞大的基础设施投资需求。从长三角全局看，各个行政区域在体制机制上存在差异，政策实施上相互割裂；从各行政区域看，每个区域内土地财政难以为继，融资平台功能饱和甚至超负荷运转，融资主体存在运作不规范。为解决目前投融资体制机制存在的局限而引发的基础设施资金缺口问题，引入公私合作制模式进行投融资体制改革，有助于拓宽基础设施投资的资金来源，还能更好地利用合作各方的优势，提高基础设施建设和运营的效率，为长三角地区的发展提供坚强有力的保障。

2、机制设计。借鉴多边开发机构合作的机制，围绕建设长江经济带的实际需求，探索长三角地区合作机制的创新模式，构建C-PPP模式。C-PPP模式是新时期长三角一体化框架下的合作机制，其运行半径由原先单一行政区域延伸到整个长三角地区之内，形成面向长三角地区基础设施建设中统一的公共部门（C-PPP中心），避免因行政壁垒而造成建设效率低下问题。同时，C-PPP模式兼顾传统PPP模式的优点，引入社会资本，充分利用社会资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求，降低基础设施的建设成本并提高其运营效率。

3、建立“项目库+资金池”发起机制。“项目库”是指长三角C-PPP中心建立“PPP项目库”，明确长三角区域内每一个基础设施项目投资需求，通过联审机制审查项目实施方案，进行PPP项目遴选。在明确项目经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴等核心事项的基础上进行项目的发起，并对潜在的社会资本投资者进行项目匹配。“资金池”是指为鼓励和吸引社会资本参与基础设施建设运营，由长三角各地共同设立“C-PPP保障基金”，各地政府部门按照一定比例出资，用于补贴社会资本投资者前期参与基础设施项目的方案编制、项目投标等费用。通过对社会资本投资者的前期保障，调动投资者参与基础设施项目的积极性，有利于高效地开展PPP模式。根据投资者参与项目的具体情况，采取保障资金退出机制，对于成功中标的投资者，由其承担相应的前期费用，对于没有成功中标的投资者，则由PPP资金池提供相应参与资金。

4、形成高效完善的项目运行机制。由长三角“C-PPP中心”和投资者成立项目公司（SPV），针对长三角基础设施特定项目或资产，与政府部门签订特许经营合同，由SPV负责项目的设计、融资、建设、运营，待特许经营期满后，SPV将项目移交给政府部门。由此，建设基础设施项目的融资活动由项目公司以其独立名义承担，包括银行贷款、募集债券等，通过实行有限追索，解决之前政府部门和平台公司之间的无限连带责任。

5、选择科学合理的风险分担匹配。财政部财金2014年76号文明确提出，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，按照风险由最适宜一方来承担原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险由政府承担。长三角一体化建设在实施PPP模式过程中，要依据不同基础设施项目特点，按照控制风险能力、获取收益和管控成本高低为原则，坚持契约精神，明确政府部门和社会资本投资者各自的权利和义务，既充分保障投资者的合理权益，增强其信心，也要保障政府和社会公众的利益，实现社会效益和经济效益的合理匹配。

完善长三角一体化的保障措施

1、加强顶层设计和领导组织。借助长三角联席会议制度，定期就区域内基础设施共建和公共服务共享等方面开展协调会商，推动区域内PPP项目开发建设列入长三角地区主要领导人峰会议题。

2、落实机制创新和实施组织。成立长三角联席会议项目指导小组，推进C-PPP中心的建设。由C-PPP中心建立长三角区域内各行政部门的合作关系，制定统一的投资标准和PPP实施方案，在项目适用范围、项目实施流程、相关配套措施等方面予以明确，引导社会资本进入，形成规范的操作机制。

3、创立试点项目和合作机制。为实现长三角区域内基础设施互联互通，以C-PPP中心牵头，在跨行政区域的项目中遴选价格调整机制比较灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、长期合同关系比较明晰、具有长期稳定需求的项目实施先行先试。通过探索长三角一体化建设的PPP模式可行性，打破区域行政壁垒，实质加快一体化建设和发展进程。

4、建立专家咨询和人才保障。以长三角信息共享平台建设为契机，形成统一标准的人才市场信息，构建C-PPP项目专家库，为项目实施提供专业指导和技术支持。同时，大力引进和培养项目管理人才，确保项目的建设和运营，为推动政府和社会资本合作机制的实施，实现长三角新一轮一体化升级发展战略提供有力的支撑。

（作者单位：上海市发展改革研究院）

责任编辑：戈尚达