自然灾害频发区灾后新型多元化援助机制的构建研究——以2009年鲁西北特大春旱灾后恢复为例

李福夺， 杨兴洪

(贵州大学管理学院 贵州 贵阳550025)

鲁西北地区地处暖温带季风气候区，是我国重要的粮、棉、水果、油料等的生产基地，但农业灾害，特别是农业旱灾频发，且影响范围极广，是制约该地区农业发展的主要因素之一. 据统计，干旱是鲁西北地区发生年份最多，涉及面积最大的一种自然灾害，常年遭受旱灾面积在500 ～700 万亩之间，占全省所有旱灾面积的三分之一还多［1］.2009年春，鲁西北地区又发生了50 a 一遇的特大旱灾，全地区农田受旱面积达1700 多万亩，其中重旱996 万亩，75%人畜吃水出现紧张，造成的直接经济损失达600 多亿元，可见旱情之严峻［2］. 在这种情势下，加强对该地区旱灾的研究，对于制定防灾减灾策略及灾后恢复重建具有重要的理论意义和现实意义. 现阶段，鲁西北地区在农业重大旱灾灾后救助方面积累了一定的经验，初步形成了一套行之有效的灾害管理和救助体系. 但是，在重大旱灾灾后重建援助方面尚未形成一套完整的制度体系，致使灾后援助机制依然相当薄弱，很不成熟. 本文拟就此展开深入探讨，以期能为该地区重大旱灾灾后援助机制的改善提供新的理论依据.

1 研究区域概况

鲁西北是指山东省黄河以北的地区，包括德州市、聊城市、滨州市(不包括邹平县和博兴县)以及济南市的商河县、济阳县和东营市的河口区和利津县(图1).面积3.2 万平方公里，人口1700 万，是山东省重要的工业基地和较发达地区，以德州为经济文化交通中心.该地区属于温带季风气候区，具有显著的季节变化和季风气候特征，属半干旱大陆性气候，年干燥度为1.7 ～1.9 之间.总的看，该地区农业气候资源较为丰富，适合种植多种农作物.年平均气温为13.1 ℃，1月份最冷，平均气温为－2.5 ℃;7月份最热，平均气温为26.7 ℃.年平均降水量578.4 mm，最多年降水量为1 004.7 mm(信发，1961)，最少年降水量为187.2 mm(临清，1992年)，降水分布东南部多于西北部.全年降水近70%集中在夏季，秋季雨量多于春季，春季干旱发生频繁，有“十年九春旱”之说［3］.

图1 鲁西北地区地理位置图Fig.1 The geographical position of northwest Shandong area

2 多元化援助在鲁西北地区重大旱灾恢复中的作用

2.1 多元化援助为灾后恢复提供有效的资源补给渠道

旱灾恢复是一项艰巨而复杂的系统工程，它不仅仅是简单的为灾区民众提供充足的生活用水、为农业系统提供灌溉资源，更重要的是要在灾后进行灾区社会秩序的系统重建. 当发生重大旱灾时，灾区需要投入大量的资金、人力和物力来解决由此产生的各种问题，因此有必要调动一切社会性建设力量来参与和提供帮助［4］.多元化的应急社会援助已成为解决重大灾害灾后农业系统和农村社会经济秩序重建恢复的重要途径，其所引入的源源不断的社会资本，有利于减轻政府财政压力和负担，同时也为加快灾后建设注入了新的活力.

2.2 多元化援助为灾后政府重建计划和规划提供政策弥补

鲁西北地区的旱灾具有发生频率高、持续时间长、影响范围广的特点，灾害形成及影响的范围和程度具有高度的离散型和较大的随机性，因此很难准确把握其规律，这就对地方政府应对重大旱灾造成了不小的困难，同时也提出了更高的要求. 但是，政府作为一个特殊的服务机构，其管理职能和效率都存在着自身的局限性，因此往往会对整个灾区灾后恢复中出现的一些新问题、面临的新情况难以准确而全面的把握，导致制定的规划和政策也往往会出现偏失.相比而言，多元化的社会主体具有某些政府所不具备的优越性，此时引入社会力量，可以与政府职能实现优势互补，加之社会力量是政府和市场之外的第三方力量，可以有效解决灾区内部需求和外部资源的合理配置问题，使整个灾区灾后恢复工作稳步推进［5］. 此外，社会援助组织能够深入灾区深入基层，及时掌握灾民意愿并及时传达给政府，以便快速解决，这些都可以在一定程度上弥补“政府失灵”，保证救灾效率.

2.3 多元化援助为灾后恢复中的物资流动提供多样监督主体

农业重大旱灾灾后恢复是一项系统工程，需要整个社会的协力合作. 灾害发生后大宗的社会物资在各行业、部门和地区之间频繁流动就在所难免，此时，就更加迫切的需要多元化的监督主体来实现对物资的有效监管. 多元化社会援助组织的有效参与，对确保物资规范管理、合理分配，尤其是对提高物资使用的透明度、增强民众信任感都将发挥十分重要的作用. 在发生重大旱灾时，社会援助组织有效的监督控制还能够协调各种利益关系，保证救灾效益最大化，对争取鲁西北地区抗旱救灾最后胜利意义重大.

3 鲁西北地区现行旱灾灾后援助机制的缺陷分析

近些年来外部援助已逐渐成为我国应对重大自然灾害的一种新的应急模式，也是新时期推进政府社会治理优化改革的新探索. 援助机制的构建与完善对提高重大旱灾灾后农业系统和农业社会经济恢复效率，促进农村社会健康、稳定发展有着异乎寻常的意义.农业旱灾灾后应急社会援助的目的在于旱灾发生后及时的帮助农户脱灾，脱贫，恢复和发展生产，由于灾害援助具有公益性和公共性的特点，因此现行援助体制多以政府财政救助为绝对主导，同时辅以少许的市场保险和社会援助. 但现阶段我国农业旱灾政府援助体系不完善，机制不健全，从而表现出援助制度的很多不足.

就拿2009年鲁西北地区特大春旱来说，旱灾发生后，该地各级政府都先后紧急启动了救灾应急预案，在第一时间派遣工作组赶赴重灾区组织和指导群众开展抗旱救灾行动，同时，在山东省政府和各地市政府的统一规划下，紧急从黄河调水近9 500万m3来缓解旱情［6］. 德州市政府还组建了全市抗旱救灾及灾后援助恢复领导办公室和驻各县领导小组，在援助过程中，采取集体援助、干部分担到户的政策，并组织群众积极主动投入到抗旱救灾的行动中.聊城市和滨州市政府在省政府的统一要求下，对重灾户、连灾户及特困户，通过建立专门“灾害急救档案”、“干部对口救援”等措施，从经济、生活各方面予以扶持和照顾［7］. 尽管采取了上述措施，但在实际实施过程中出现了政府财政资金链断流、援助人员玩忽懈怠、援助资金使用不透明等种种问题，灾区恢复效果并十分不明显. 可见，高效的旱灾灾后援助机制不能仅仅依靠某一部门，而应该是政府援助和社会援助的有效结合，同时配以完善的农业保险制度的多元化援助机制. 但是，就现实情况而言，鲁西北地区旱灾援助制度尚存不足和缺失，表现为:

(1)政府灾害损失援助水平低，灾民自筹资金困难，灾后抗旱恢复物资严重不足. 春旱发生后，全地区农田受旱面积达1 700 多万亩，其中重旱996万亩，在这之中又有35%的重旱小麦和其他经济作物出现部分或完全枯死现象，导致绝收;全地区75%人畜吃水都出现紧张，因缺水导致牲畜死亡1.2 万头，造成的直接经济损失达550 多亿元.灾害发生后，鲁西北灾区共接收国家、山东省政府及各地方政府财政拨款2.3 亿元，其他各省市及企事业单位和个人捐款7 900 多万元. 初期下拨到农村灾区的抗旱救灾款为1. 8 亿元，实际灾害补助水平为370 元/户，按照国家和山东省重大旱灾每个重灾户1 500 元的补助标准，还有5.5 亿元的资金缺口［8］.此外，由于鲁西北地区农业参保率低，农民自筹资金渠道有限，导致灾区恢复困难重重.

(2)社会援助组织发展遭遇瓶颈，灾害社会捐助机制不完善，捐赠资金使用呈现逆向流动趋势.近年来尽管我国加大了对社会援助组织发展的支持力度，但鲁西北及整个山东地区的社会援助组织发展依然比较缓慢，很不成熟，其根本原因在于配套的相关法律法规很不健全，现行与之相关的法律法规不仅在结构、内容和体系等方面都存在着很多先天性的不足，而且立法层次也普遍较低，不能对社会援助组织的发展起到关键的支撑作用，这严重压缩了该地区社会援助组织发展的制度空间. 表现为:1)目前我国对于社会援助组织的建立实行的是双重审批制，社会援助组织要成为独立法人就要经过业务主管单位和行政主管单位两家批准，复杂的程序和手续阻碍了组建进程;2)我国法律对设立民间组织法人门槛太高，且不允许在同一地方出现两个以上的相同性质的民间组织，这就在很大程度上限制了鲁西北地区社会援助组织的发展［9］.

另外，社会组织、机构和个人捐赠是重大旱灾灾区资源(资金、物资等)获取的重要途径，它能在很大程度上弥补政府财政补助不足的问题. 我国《公益事业捐赠法》规定，企业或组织的公共性社会捐赠支出在年度利润总额的12%以内的部分可以准予在税前扣除，超过部分则要缴纳25%的所得税［10］.也就是说按照我国法律，对自然人或企业的义务捐赠行为政府可以给与所得税方面的适当优惠，然而，鲁西北地区只有有限社会慈善组织具有接收捐赠资格，捐赠渠道过少，使得大量通过其他社会慈善组织捐赠和直接向灾区受灾群众捐赠的企业享受不到这项优惠政策. 这一体制顽疾大大削弱了企业捐赠的积极性，影响了慈善组织的工作效率和服务质量，最终会延误灾区的恢复进程.

春旱发生后，鲁西北地区各地市及相关部门共接收善款、物资折合人民币约7 900 多万元，但数字显示其中75%流入了政府财政专户，变成了政府的“额外税收”［11］.对于捐款管理，鲁西北地方政府大多要求必须先期转入政府账户，然后由政府统筹安排、统一使用;少数地方政府对受捐资金不硬性强制转进政府专户，而是为其保留一定的自由使用权，但要求掌握捐款的社会组织必须和政府一起赴灾区开展抗旱救灾. 然而，社会捐赠的本质就是为了弥补政府服务的缺失而筹集的公共资源，但由于政府大包大揽、模糊了其权责和义务的界限，使得社会慈善捐款呈现出逆向流动的趋势，且这种趋势还在增强，这削弱了社会援助的根基，值得深思.

(3)市场化的旱灾商业保险能力不足，再保险职能缺失.事实表明，依靠单一的政府财政收入援助，救灾效果并不是很明显，且往往会出现灾害的援助水平与受灾群众需求不匹配的问题. 春旱发生后，鲁西北各地方政府普遍出现财政吃紧问题，导致对灾害的补偿力度都明显不够，而且财政援助支持主要是通过层层下拨救灾款项或物资的方式进行，但这种资金下拨渠道容易发生挪用、贪腐等问题，使最后到达灾区的救灾资金严重缩水，这也在一定程度上降低了救灾质量，阻碍了灾区经济社会的恢复.正是由于政府财政援助的种种缺陷，在对农业灾害展开研究的过程中寻求新的灾害援助模式也就成为一个必要的和有意义的话题. 在目前市场经济背景下，受灾的农业系统和农民能否得到及时补偿，将直接影响到灾区农业系统的快速恢复，直接影响到农村经济和社会的安定有序，农业投保就是在这样的背景下获得充足援助资本的一种有效途径［12］.但是一方面由于存在着逆向选择和道德风险，鲁西北地区农业保险发展相对滞后，业务范围萎缩，保险赔偿占灾害损失比例大约在5.6%左右，这个比例仍然很小;另一方面，农民灾害补偿观念较弱，农业投保意识不强，整个鲁西北地区农业综合投保率仅仅为20.5%，且大多为粮食作物险，可见目前该地保险能力很是不足，再保险职能严重缺失，不能有效承担灾害损失补偿的职责.

4 鲁西北地区旱灾灾后新型多元化援助机制的构建

新型旱灾灾后多元化援助机制的构建要坚持科学布局、合理安排、高效救助的原则，总体思路为:改革政府财政援助机制，加大市场化保险和再保险推行力度，降低社会援助门槛、扩大社会援助范围，促进政府援助、社会援助和保险援助相互协调，构建“三驾马车”式的与鲁西北地区经济与农村社会发展水平相适应的旱灾灾后新型多元化援助体制.具体措施如下:

(1)改革政府财政援助机制，强化救灾资金投入与管理，完善相关法律法规. 省政府要加大财政转移支付力度，缓解各地方政府财政压力. 加大救灾援助贴息贷款投放力度，可以考虑改革救灾资金援助贴息投放模式，确定山东省农村信用社、齐鲁农发行等多家银行从事救灾援助贴息贷款业务，走“政府+社会组织+农户”的救灾模式.要强化救灾援助资金管理力度，提高资金管理使用的透明度，要确保重点，突出效益;要严格执行公告、公示和报账制度，接受社会组织和群众监督，保证救灾援助资金分配、管理、使用的各个环节公开透明;要严格按照省、鲁西北各地市要求，专户储存，避免资金外流和挪作他用. 同时，要建立对救灾援助资金使用的检查、监督机制，对其进行阶段性审计，及时报告，以避免随意变更、滞留、挤占和挪用.

为从根本上解决救灾援助资金的“路途性消耗”问题，阻断个别部门和不法个人投机倒把、借机渔利，建议鲁西北各地市政府部门发动灾区被援助对象到指定银行开个人账户，政府财政将救灾援助资金通过各级银行直接拨付到户［13］.政府要重点强化对救灾援助资金使用的监察力度，可以考虑引入社会力量来参与资金使用监督和规划，建立较为完备的救灾援助资金使用监督管理机制. 这样就能从真正意义上实现百分之百的救灾援助资金完成百分之百的救灾任务，也可以在很大程度上解决资金逆向流动问题.

此外，目前我国尚未有关于农业重大旱灾援助的明确的法律法规，山东省及鲁西北各地市也无正式配套的相关文件全面概括农业灾害援助范围、援助流程等内容.为了能有效进行灾后援助和恢复工作，有必要进一步加强鲁西北地区的农业旱灾灾后援助的法制建设. 一方面，要建立以农民重大旱灾最低生活保障制度为基础的完善的社会援助制度，另一方面，要加快农村重大旱灾援助立法立规，降低灾后法律援助门槛，增加法律援助资源，完善法律援助形式，使灾后援助有法可依，依法办事，最大限度的保证援助和恢复效果.

(2)创新社会援助机制，加快社会慈善组织发展，完善慈善捐款使用和监督制度，增强灾后援助合力.在应对重大旱灾过程中，要善于创新社会援助机制，使各方社会力量协同发挥作用［14］. 发展重大旱灾灾后社会援助协同机制，一要加强社会援助组织与各地市政府的良性互动，建立相互之间畅通有效的利益表达机制，协调、化解不同利益群体之间的矛盾，使整个社会紧密的团结在一起，共同战胜灾害;二要加强社会援助组织之间的有效沟通和协调，旱灾发生后各社会力量必须分工合作，协调好各自的职能和相互之间的关系，才能充分发挥其在灾后农业系统和农村社会恢复中的作用，这也正是从2009年鲁西北地区特大春旱救援中总结出的实际经验.

另一方面，还要加快推进社会慈善组织发展.政府要积极进一步简政放权，推动审批权下方，简化办事流程和手续，缩短社会援助组织从申立到批准的路径和时间;要逐步下放政府慈善权利，改变社会慈善捐款机构被官方或半官方社会慈善组织垄断的做法，积极发展民间慈善;要放宽公民捐款只能投向少数政府附属慈善组织的限制，大胆放权给民间慈善机构，通过加强监管来规避风险［15］. 目前鲁西北地区慈善组织数量少、规模小，且缺乏制度化、经验化的运行体制，这些制度上的漏洞直接导致了2009年鲁西北特大春旱发生后出现的“多头捐赠，多头管理，多头使用”的混乱局面，事实表明，这会在很大程度上影响社会公众捐赠的积极性.要取得社会公众的信任，还要求慈善组织务必要完善善款管理和使用双重监察机制，自觉接受国家审计和舆论监督，努力重塑慈善机构的社会公信力.此外，还要理清政府和社会慈善组织之间各自的权责和义务，避免社会援助资金出现逆向流动.

(3)加大商业化的旱灾保险推行力度，在鲁西北农村加强相关宣传，调动农民投保积极性. 将农业保险重点纳入到鲁西北旱灾灾后援助的机制中，扩大农业投保力度，提高旱灾保险补偿比例，充分发挥保险公司在农业发展中的作用. 理论计算，按照鲁西北地区农业系统实际情况和生产力水平来算投保率至少应达到75%、旱灾保险补偿比例至少为30%才能总体上满足灾后恢复的资金需求水平，但目前依靠仅有保险业务很难实现既定目标，这就要求保险公司积极创新农业灾害保险工具，拓宽农业灾害保险范围，使之与资本市场有效结合起来;此外，还要通过巨灾保险和再保险市场手段进一步分散灾害风险，从而进一步提高承保能力，这样可以分散农户和保险公司的承灾风险，起到应有的救灾援助功能［16］.

5 结 语

重大旱灾灾后援助对于像鲁西北这样的旱灾频发区农业系统及农村社会体系的恢复来说是非常必要的，也是十分重要的. 目前鲁西北地区在农业重大旱灾灾后救助方面积累了一定的经验，但也存在着很多制度性的不足，具体表现为尚未形成一套完整的救助体系，致使灾后援助机制依然相当薄弱.本文经过实地调研和努力探索对原有援助体制进行了改进，构建了“三驾马车”式的与鲁西北地区经济、社会发展水平相适应的旱灾灾后新型多元化援助体制，认为新型的多元化援助机制应朝着改革政府财政援助机制，加大市场化保险和再保险推行力度，降低社会援助门槛、扩大社会援助范围，促进政府援助、社会援助和保险援助相互协调的的方向发展，才能充分发挥灾后援助和促进鲁西北灾区恢复的功效.

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