网格化社会管理向网络化社会治理转型升级

赵 曼

中南财经政法大学教授

网格化社会管理向网络化社会治理转型升级

赵 曼

中南财经政法大学教授

一、网格化管理的起源与演进。网格化管理缘起于德国的网格化搜索法，这是一种利用坐标定位、地理编码及网格地图技术进行搜索的方法。中国改革开放后，人口流动性加强，“单位人”逐渐向“社会人”转变，人户分离、人房分离情况普遍。为应对流动人口管理难题，北京市东城区于2004年借鉴网格化搜索法创设了一套名为“万米单元网格”的网格化管理模式，该模式在2007年以后逐渐推向全国，目前全国地级以上的城市几乎都在实行网格化管理。网格化管理模式和网格员的职能在发展中经历了一系列演变。继北京市东城区首创后，网格化管理不再是单纯的信息采集载体，逐渐成为城市管理工具，用于市政事务管理。2010年，中央政法委将社会管理创新作为工作重点，各地网格化管理逐步添加了社会服务职能，升级成为社会服务管理工具。网格员的职能也从单纯的采集信息，升级为融管理与服务于一体。各地在实践过程中，形成了各式各样的网格化管理模式，有诸多创新创制，典型的除北京东城模式外，还有宜昌模式、舟山模式等，同时也存在诸多问题。

二、有关网格化管理的争议。网格化管理创立至今一直争议不断。支持者认为，网格化管理本身是一种资源整合的平台，它使条条块块分散的资源得以集中，充分地实现各类基础信息的动态管控和融合共享，进而形成城区全域覆盖、开放式、兼容式、共享式的社会管理综合信息平台，将过去的“串联式”的职能部门分工配合转换为“并联式”协同，以期实现对“人”从出生、入园、入学、入伍、就业、结婚、生育、养老，一直到死亡、殡葬的“全生命周期”的跟踪管理和服务。它既是政府进行社会管理的有效手段，也是社区管理与社区服务的有效载体。尤其是在人户分离、人房分离，人口高流动的背景下，有效地将流动人口纳入“全居住周期”管理，消除管理真空。它是维护社会稳定和社会治安的有力工具，有效降低上访数量、防止群体性事件发生，降低发案率。因此，中国的网格化管理模式被誉为城市社会管理创新的“世界级案例”。质疑方则认为，网格化管理存在诸多瑕疵：一是强调社会控制功能，弱化了社区基层自治功能。二是在其“横向到边、纵向到底”的全覆盖管理之下，政府职能强力下沉，对社会组织参与社会治理以及公民社会发育产生了挤出效应。三是网格化管理的数据采集有可能侵犯公民个人隐私，大数据时代可能的信息泄露也值得警惕。四是网格化管理存在于法无据问题。网格化管理是由政法委系统的综治部门牵头负责，网格员采集信息等行为，涉及到的行政执法职能，目前是由综治部门通过有关文件授予的，但综治部门属于党委系统，并非行政主体，并且网格员身份、待遇及职权授予等缺乏立法机关授权确认，导致执法授权空悬而引发的法律后果处置难等问题。五是“双头管理”的体制摩擦与额外成本。网格化管理的“落点”在社区，社区工作由民政部门分管，已有一套完整的工作机制与权责体系，网格化管理由政法委系统的综治部门牵头负责，二者是“嵌入”关系而非“融合”关系，在管理权限和工作配合方面存在体制摩擦，这种“双头管理”无疑会带来额外的管理成本。

三、此岸与彼岸。网格化管理将数字信息技术嵌入到行政管理体制之中的一种基层创新创制，需要在继承中发展、转型和升级。彼岸的目标是打造网格化社会管理的升级版——网络化社会治理。从网格化社会管理转向网络化社会治理，具体包括12个转向：即从社会管理转向社会治理；从网格化社会管理转为网络化社会服务；从维稳的立足点转向维权的立足点；从刚性管控转向柔性治理；从单一主体管控转向多主体协同参与治理；从地理编码及网格地图技术转向智慧城市网络化；从应对重大事件转向常态化社会治理；从侧重管理转向侧重服务；从纵向管理转向横向治理；从管控系统转向治理平台；从行政管控转向依法治理；从治标转向标本兼治。

四、如何从此岸到彼岸。实现从网格化社会管理向网络化社会治理的转型升级，须做到以下七点：一是改善和加强党的领导，明确政法委的职能和相关政府部门的作用：综治部门统筹协调，民政部门发挥主体、骨干作用。二是厘清基层党组织、居委会在网络化社会治理中的职能，将网格化管理纳入社区工作体系。实行统一管理体制。三是加强社会组织建设，逐步把网格员纳入社会组织，进一步依法规范社会组织。四是加强和完善政府购买制度，避免政府向社区无偿摊派任务。五是加强市民公约和乡规民约的“软法”的建设。六是通过法律法规建设，为上述几个方面提供法治保障。七是顶层设计和摸着石头过河相结合，选择网格化管理创新创制经验丰富的地区先行试点，总结经验，进行立法。

升级后的网络化社会治理模式将是社会治理体系的有效组成部分，将实现信息网络、服务网络和社会治理网络三个网络合一，信息平台、服务平台和社会治理平台三个平台合一，使党组织、基层政府、社会组织和居民个人都能搭载其上。