农村土地流转存在问题与对策

金正帅

摘 要：该文简述了推动农村土地流转的意义，分析了影响土地流转存在的问题，并提出了推动土地流转对策。主要包括：切实增强土地流转工作的主动性、积极营造土地流转的外部环境，建立土地流转政策扶持体系等。

关键词：土地流转；适度规模经营；农民收入

中图分类号 F311 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2015）15-06-03

所谓土地流转，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经营组织的行为。推动土地流转、实现适度规模经营，可以转变农业生产方式，使传统农业走入现代化的轨道。同时，要加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照“依法、自愿、有偿”的原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。农村土地流转是增加农民收入、推进农业转型升级、加快发展现代农业的必然要求。推动农村土地流转，既符合中央政策要求，又顺应农民群众意愿，是推进农业转型升级、加快发展现代农业的必然要求，是加快农村土地等生产要素向规模经营主体集中、增加农民收入的重要载体，是加快推进城乡一体的重要实现形式。

1 推动农村土地流转意义

1.1 促进了农业结构调整 近年来，随着土地流转的加快推进，农业企业、农民专业合作社和种养大户有了更大的创业平台，他们在适度规模经营的基础上，大力发展绿色特色农业，有力地促进了农业规模经营和产业化进程，加快了农业结构调整。同时，也推动了特色产业的发展。并逐步实现了标准化、品牌化生产，为农民增收开辟了新的增长点。

1.2 有效增加了农民收入 通过土地流转，农民获得了土地流转的租金收入。通过土地流转增加了部分农民兼业化的机会，摆脱了土地的束缚，不少农民成了大户的工人，每天可以拿到35～50元的打工收入，还能兼顾家里的其他农活。这些农户的收入较流转之前都有了明显的提高，且大多比较稳定。

1.3 有效推广了良种良法 土地流转后，大部分懂技术、会经营、善管理的种养大户和农业企业经营了土地，新品种、新技术在生产上得到了更快地推广应用，加快了科技创新步伐。

1.4 实现了农业多元化投入 土地流转机制形成后，一些资金较雄厚的经营者立足高起点开发农业，纷纷投资农业基础设施建设，弥补了国家、集体发展农业资金的不足，促进了农业投资主体多元化。

1.5 提高了土地复种指数 通过土地流转，一些原本荒芜的土地得到了合理利用，有的由种单季改为种2季、甚至3季，土地生产能力得到保护，土地利用率明显提高，而且效益也得到了大幅度提高。

2 当前农村土地流转过程中的问题分析

从近些年的情况看，各地按照建设现代农业的要求，通过组织创新和机制创新，积极引导农户和农业生产经营者本着“依法、自愿、有偿”的原则流转承包土地，加快农业集约规模经营。尽管当前农村土地流转工作取得了明显的成效，但是，总的来说，流转规模偏低，一家一户小生产与千变万化大市场的矛盾还比较突出，与发展现代农业要求差距还很大。进一步推进土地流转既面临着许多有利条件，也面临着许多困难和制约因素。从不利因素来看，主要有5个方面的问题：

2.1 一产就业的农民占比仍然偏高 尽管这几年我们千方百计加快农村劳动力向二三产业转移，并且也取得了明显的成效，但是总体上说在一产就业的农民比例仍然偏高。

2.2 农业经营主体总体上仍然偏少 与发达地区相比，欠发达地区经济水平还是相对较弱，工业化程度较低，工商企业总量不多、实力不强，投资农业的激情、愿望不强。虽然各级政府也加大了农业招商引资力度，但来投资的规模企业不多，真正能够带动土地流转的农业经营主体更少，本地能人大户也比较缺乏。

2.3 加快土地流转的平台还没有真正建立 还没有形成一个比较完善的市场体系，土地供求双方信息不对称，普遍存在“卖的找不到买的，买的找不到卖的”现象。加上不少地方没有通过流转合同来规范流转双方的权利义务关系，流转双方权利和责任不明，流转纠纷隐患多，也使得农民因此而不敢流转。

2.4 农民养老保障体系还不完善 虽然各级政府加强了农村社会保障体系建设，健全失地农民基本生活保障制度，不断扩大救助覆盖面，但是农村社会保险、大病救助、子女教育、农民工保护等多层次的农村社会保障体系还没有完全建立。土地对农民的福利和社会保障功能依然存在，土地转出者的后顾之忧没有得到真正解决，因而农民的“恋土情结”也就不可能根本消除。

2.5 农民对土地流转的认识不到位 一些农民群众把土地流转与承包责任制联系在一起，认为土地流转就是对承包地的重新调整，从而造成群众对承包责任制政策稳定性的误解，因而不敢进行土地流转。另外，近年来各级政府出台了相关支农优惠政策，取消农业税，给种粮农户直接补贴，再加上市场粮价上浮等因素，有些农户对流转租金期望值过高。

3 推动农村土地规范流转的对策

3.1 切实增强土地流转工作的主动性 一要统一思想认识。加强对土地流转和发展规模经营的正确引导，加大宣传力度，提高基层干部和农民群众对加快土地流转、发展规模经营意义和作用的认识，消除他们的顾虑，形成推动土地流转和发展规模经营的共识和内在动力。二要建立推动机制。研究制定推动土地流转的指导意见，落实相关配套政策，将推动土地流转和发展规模经营纳入新农村建设、发展现代农业的重要考核内容，加强考核评比，建立奖惩机制。

3.2 积极营造推动土地流转的外部环境 一要大力推进农村劳动力转移就业。建立健全以政府为主导、就业服务机构和人力资源市场为信托、社会中介为补充的农村劳动力就业服务体系。继续鼓励农民进城就业创业，通过建立“民工公寓”和“廉租房”等措施，降低农民进城创业成本，激发农民进城就业创业的积极性。特别是要认真落实好进城务工农民的保障机制，尽快建立并完善农民工的养老保险制度，消除农民的后顾之忧，使他们真正从土地上解放出来。二要大力推进中心镇中心村建设。中心镇是农民就近转移和农民自主创业的重要平台。建议在对中心镇扶持上有实质性的举措，如实行用地指标带帽下达，对省级中心镇每年提供一定的贷款贴息等。三要大力培育农业经营主体。进一步加大农业招商引资力度，希望有关部门能加以引导，并制订出切实可行的扶持政策，如给予必要的贷款贴息或农业生产补贴等措施，鼓励发达地区农业龙头企业向我市转移，或者建立分厂和生产基地。

3.3 建立土地流转的政策扶持体系 一要加强财政扶持。建议政府要安排土地流转和发展规模经营专项资金。凡对当年新增集中连片流转土地面积33.33hm2以上，流转期限在5a以上的流出农户给予一次性资金补助；对新组建的以土地承包经营权入股组建的，且入股面积达到33.33hm2以上，并经工商登记、内部章程制度健全、运行规范的土地股份合作社，给予奖励。二要加强企业扶持。一方面，政府要继续加大农业龙头企业和扶贫龙头企业的扶持力度。另一方面，农村信用社等金融机构要加强对农业龙头企业、农民专业合作社、专业大户等规模经营主体的支持和服务，把规模经营主体作为信贷支农的重点。对于实力强、资信好的规模经营主体给予一定的信贷授信额度，允许规模经营主体以联保等形式办理贷款手续。三要加强用地扶持。对流转期限5a以上并签订规范流转合同，农田规模经营面积6.67hm2以上的规模经营主体，在不损害土地耕作条件前提下，农业科学试验、农产品仓储、办公等用途均应视为农业用途；对规模经营主体因生产需要建造简易仓库、晒场等农业生产配套设施用地，在符合土地利用总体规划的前提下，视作农业用地，土地管理部办理审批手续，免收各种手续费。

3.4 打造规范的土地流转交易平台 建立健全土地流转服务体系，建议以乡镇为单位建立土地流转服务中心，参照工业用地储备的做法建立农地流转储备制度。凡农民自己不愿种植的土地都可以托管给乡镇土地流转服务中心，由中心统筹安排流转，并由中心直接给农民支付租金。土地流转服务中心在没有流转出去之前的租金垫付由县财政统筹解决。与此同时，各乡镇土地流转服务中心还要切实承担起流转信息收集发布、对外招商引资、经营主体资格审查、指导流转合同签订、建立流转档案、调解流转矛盾纠纷等职能，以规范有序地推进土地使用权流转。建立“一栏三簿六制度”；“一栏”：即在显要位置设置农村土地流转信息发布栏，公布需要流出流入土地数量、价格、期限等；“三簿”：即《农村土地流出意向登记簿》、《农村土地流入意向登记簿》、《农村土地流转台账簿》；“六制度”：岗位责任制度、信息发布制度、备案审查制度、档案管理制度、纠纷调解制度、风险预警制度。通过一系列制度创新，有效地规范完善土地使用权流转，保障流转双方的合法权益，进而推进农地在更大范围、更大规模上的流转。

3.5 建立严密的土地流转监控制度 由于土地流转是事关全局的重大问题，因此，建议成立专门机构，统一负责土地流转工作的监督和指导。重点监控土地流转是否为农民意愿的真实反映，土地流转过程中是否出现改变耕地用途、进行商业开发的现象，进而严防地方政府在利益驱动下的短期行为，坚决制止侵害农民土地权益的违法行为，确保土地流转行为的“依法、自愿、有偿”和土地流转价格的“公平、合理”，更好地保障农民的利益，确保1.2亿hm2耕地的粮食安全底线。

参考文献

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[4]牛妍.欠发达地区农村土地流转改革研究[J].江西农业学报，2014（7）. （责编：徐焕斗）