地方立法突出地方特色的实践与思考

王林+梁明

立法执法司法

党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的重大战略部署。在推进全面依法治国这一系统工程中，立法是基础和前提。地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，突出地方特色是地方立法长期以来不断探索实践的重要问题。在中国特色社会主义法律体系形成和全面推进依法治国的大背景下，随着对立法质量要求的提升，地方特色已成为衡量地方立法质量的一个重要标准，更是地方立法需要不断深入研究的重点课题。

特色一般是指事物所独有的风格。地方立法中的地方特色，可以理解为有立法权的地方人大及其常委会制定的地方性法规所表现的独有风格。我国是一个幅员辽阔、人口众多的大国，各地情况千差万别，东中西部地区处在不同的发展阶段，就是同一个省份之内的不同地区，例如江苏的苏南、苏中、苏北，发展也还很不平衡。国家层面的立法只能解决最基本最主要的问题，无法包办所有的问题，不可能对各方面都规定得十分具体，有些规定只能是原则性的，有的只能是制定一个标准和尺度。根据宪法、立法法和地方组织法的规定，享有立法权的地方人大及其常委会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，根据本行政区域的具体情况和实际需要，可以制定地方性法规。法律赋予地方一定的立法权限，就是让地方人大及其常委会从本地区的具体情况和实际需要出发，在地方立法中突出地方特色，有针对性地解决本地区经济和社会发展中需要通过立法解决的问题。从这个意义上说，我国实行“一元、二级、多层次”的立法体制，其中“一元”体现了在全国内部立法体系是统一的，“二级、多层次”则体现了地方立法特色，其目的就是要解决国家立法难以企及的地方特色问题。因此，地方特色可以说是地方立法的灵魂和生命力所在，没有地方特色，不解决地方的实际问题，地方立法就失去了存在的价值。

多年来全国各省（区、市）在这方面都积累了丰富的地方立法实践基础。在2001年召开的全国地方立法工作会议上，江苏提出了地方立法“不抵触、有特色、可操作”的九字方针，得到全国人大有关领导的高度肯定。长期以来，我们在地方立法中坚持“有特色”这一重要原则。实践证明，越是有地方特色的立法，越符合客观实际，越能在实施中发挥出应有的功用。当前，协调推进“四个全面”战略布局的新形势，建设中国特色社会主义法治体系的新任务，人民群众对良法善治的新期待，都对地方立法工作提出了新的更高要求，需要我们从本地实际和发展阶段出发，深刻把握经济社会发展规律，切实增强地方立法的可执行性和可操作性，使制定的法规更加切合省情实际、适应经济社会发展需要、经得起实践检验。结合近些年来江苏的立法实践，地方立法突出地方特色，我认为主要应把握好以下四个方面的要求。

一、在法规立项上，必须紧密结合本地实际，突出地方立法的针对性

提高地方立法针对性是地方立法突出地方特色的重点，也是有效的工作途径。地方立法的针对性包括法规立项的针对性和法规内容的针对性。法规立项是开展立法工作的首要环节和提高立法质量的基础性工作，因而法规立项的针对性至关重要。从我们的实践看，在立项阶段，应在充分了解本地经济、政治、法制、文化、风俗、民情等对立法调整的需求程度的基础上，切实把地方立法同当地经济社会发展战略结合起来，同解决本地实际问题结合起来，将影响经济社会发展全局的、反映经济社会发展规律的、体现最广大人民意愿的项目列入立法规划和计划中。

一是针对本地区特有的问题，以自主性立法求特色。地方自主立法是对地方性事务的调整。地方性事务是指地方特有的事务，完全属于地方管理或是特定地区基于特定的自然条件和历史文化背景，不需要或者在可预见的时期内不需要由国家立法来作统一规定。这种类型的立法，地方自主决定的空间较大，容易形成自己的显著特色并产生较好的效益。例如，江苏省人大常委会先后制定和批准的太湖风景名胜区条例、云台山风景名胜区条例、南京市重要近现代建筑和近现代建筑风貌区保护条例、无锡市宜兴紫砂保护条例、苏州市昆曲保护条例等法规，都富有浓郁的地方特色，在实施中取得了比较好的效果。

二是针对经济社会发展中急需解决的突出问题，以先行性立法求示范。在地方改革发展的实践中，往往会遇到一些迫切需要通过立法加以规范的新情况新问题，但在国家法律中又找不到现成的解决依据，这就为开展地方先行性立法提供了空间。对于这些国家尚未立法而现实又迫切需要用法规加以规范的领域，要在维护国家法制统一的前提下，结合本地实际，主动开展先行性立法，为解决地方实际问题提供法制保障。例如，江苏对外开放较早，市场经济相对活跃，江苏省较早就制定经济技术开发区管理条例、外资企业劳动管理办法、外资企业土地使用管理条例等法规，并在全国率先制定了外商投资财产价值鉴定条例、发展高新技术条例等，创造性地解决问题，为江苏外向型经济率先发展、科学发展提供了法规依据。本届以来，在全国率先出台了社区矫正条例、全民阅读促进条例、台湾同胞投资保护条例等，有效解决了江苏经济社会发展中的问题，起到了很好的示范效应。同时，这类法规还填补了国家立法空白，为国家进行相关立法积累了经验，发挥了地方立法“试验田”的作用。

三是针对各方面普遍关注的重大问题，以实施性立法求细化。新形势下，各方面提出的立法需求越来越多，哪些法规该立、哪些不该立，哪些该先立、哪些该后立，要结合本地区实际需要，紧扣各方面普遍关注的重点和难点问题，有针对性地进行法规立项，确保将有限的立法资源用在刀刃上。在实践中，我们注重做好三个结合。法规立项与上位法实施相结合。地方立法的一个重要任务是把国家法律结合本地实际具体化，以保证法律更好地贯彻执行。国家法律面广量大，地方立法不能眉毛胡子一把抓，配套法规立项要结合实际，针对各方普遍关注但上位法规定比较原则、内容不够明确的，通过地方立法增强针对性和可操作性，真正因地制宜地解决上位法在地方实施中的具体问题，切实保证国家法律在本地贯彻执行。例如，江苏省制定的义务教育法实施办法、母婴保健法实施办法等，就结合江苏省实际增加了具体管用的措施，出台后受到好评。法规立项与贯彻落实省委重大决策部署相结合。我们在立项选题时准确把握大局，统筹立法资源，做好顶层设计，从制度上推动省委实施“八项工程”、推进“两个率先”和“迈上新台阶、建设新江苏”等重大决策部署的贯彻落实，确保党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全体人民一体遵循的行为准则，体现出鲜明的地方特色。例如，本届以来我们坚持立法决策与省委重大决策紧密结合，优先保障企业技术进步、农业综合开发、公共文化服务、大气污染防治等重点领域的立法，使地方立法更好地服务于全省工作大局。法规立项与关系人民群众切身利益重点问题相结合。从法规立项这一源头上，优先选择关系本地区老百姓切身利益、群众普遍期待的立法项目。例如，我们在制定本届五年立法规划征求意见时，代表和公民提出的医疗纠纷处理条例、养老服务条例、城市机动车停车场条例等多件项目都是民生热点和难点问题，均已纳入五年立法规划正式项目。

二、在法规起草中，必须广泛听取各方面意见，彰显地方立法的民主性

地方立法如何突出地方特色是一个系统工程。地方性法规要真正反映本省的实际情况和人民群众的意愿、彰显地方的特色，必然要求我们在立法工作中要丰富和完善民主立法形式，扩大社会对立法工作的有序参与，广泛听取广大人民群众、专家学者、实际工作者的意见。这也是地方立法突出地方特色、确保立法质量的关键环节。

一是拓展征求公众意见的广度和深度。在地方立法工作中保证不同阶层的意志和愿望得到充分有效表达，能够促进立法机关更加全面客观地了解不同意见、观点和要求，从而使所制定的地方法规最大限度地反映民意、集中民智、符合民心，妥善协调和处理各种利益关系和利益矛盾。在这方面，江苏省在实践中做到三个“坚持”，取得了较好的效果。坚持立法公开，方便群众参与立法。只有立法过程全公开，才能让社会公众更好地参与立法活动。多年来，江苏省坚持所有的法规草案都在江苏人大网站上公布，便于公众了解、知晓地方性法规的起草、审议等动态过程，参与地方立法活动；进一步拓展立法公开的渠道，积极探索通过开通官方微博微信、召开新闻发布会、网上直播审议过程等形式公开立法信息，使公开更加及时、受众更加广泛、传播更加迅速，增强立法公开的效果；所有的法规草案都向省辖市人大常委会、省相关部门、部分全国和省人大代表、部分立法咨询专家书面征求意见。仅本届开局第一年，就累计发出法规草案书面征求意见函314件，共收到反馈意见和建议809条，其中与百姓密切相关的爱国卫生条例和机动车排气污染防治条例收到了社会各界的电子邮件、网上反馈意见及信函，累计提出意见和建议近210条。坚持“走下去”，深入基层听意见。突出地方特色需要地方立法接“地气”，面对面听取老百姓意见。在新型农村合作医疗条例立法过程中，我们到患病农户床头收集民意；在机动车排气污染防治条例立法调研过程中，我们首次走进基层社区直接听取社区居民和有关方面代表的意见；在修改大气污染防治条例草案时，我们深入立法联系点和实地考察部分重点排污企业，先后召开听证会、论证会、座谈会、现场会35次，收集汇总各方面意见1782条。坚持“请进来”，开门立法广纳言。通过在主流媒体发布公告，首次以公开邀请、自愿报名的方式确定立法座谈会参加人员，邀请社会公众对机动车排气污染防治立法提出意见和建议，吸引了省内外多家媒体现场报道，取得了较好的社会效果。通过“走下去”“请进来”，丰富了立法调研、听取意见的形式，为社会公众了解江苏省地方立法、直接参与地方立法探索了新途径。在此基础上，我们将围绕探索建立公众意见采纳情况反馈机制，注重对社会公众提出的立法建议进行及时归纳整理，认真研究分析，采纳合理建议，并通过适当方式反馈意见采纳情况和理由，形成立法机关与公民的互动，调动公众参与立法的积极性。

二是发挥代表法制专业组、立法专家咨询组作用。地方立法突出地方特色，必须把理论与实践有机地结合起来，这就需要我们实现理论工作者与实际工作者的优势互补，充分发挥“智库”作用。本届之初，省人大常委会选择25名具有法律工作背景的省人大代表组成省人大代表法制专业组，聘请23名具有丰富立法实践经验的老同志、法学教学科研一线专家学者组成立法专家咨询组。每部地方性法规一审后，都发函征求法制专业组代表、立法咨询专家的意见，立法过程中召开座谈会、论证会等，也根据需要邀请法制专业组代表、立法咨询专家参加。代表和专家以认真负责的态度，积极建言献策，为法规的修改完善提出了许多好的意见和建议，有效提高了地方立法质量。

三是建立民主立法联系点。在立法过程中，不少基层群众虽然热心立法活动，但由于缺乏有效组织，对于立法工作的意见建议还缺少相关反映渠道。通过建立民主立法联系点，可以有效组织基层群众参与立法活动，可以直接听取基层意见。党的十八届四中全会明确提出建立基层民主立法联系点制度。2014年上半年，我们在充分调研的基础上，认真筛选并最终确定了15家基层单位作为江苏省首批民主立法联系点单位。目前，正在制定民主立法联系点工作规定，对立法联系点的条件、承担的工作、具体的工作要求、支持和保障等作出了具体规范，初步建立起一套管理制度，为立法联系点的设立和运行提供制度支持。

三、在法规论证中，必须深入研究评估，体现地方立法的科学性

立法的地方特色的源泉来自于实际。结合本地实际，对法规进行深入的研究论证，是突出地方特色、保证立法质量的有效途径。只有在充分征求各有关方面意见的基础上，通过召开听证会、论证会等形式，对法规草案拟设定的某些制度进行深入研究、提供科学依据，做到科学合理设置权利义务，防止和克服部门利益倾向，制定的地方性法规才能够体现本地区的经济、文化和社会发展的特殊性，才能够切实解决社会生活中的现实问题。

一是举行立法听证和立法论证。在立法过程中，对涉及人民群众切身利益的事项进行听证，直接听取相关利益群体的意见，并作为立法的重要参考，对于突出地方立法特色十分重要。江苏省在立法听证方面积极实践，先后举行了物业管理条例、城市房地产管理条例、中小学生人身伤害事故预防和处理条例、宗教事务条例（修订）和学生体质健康促进条例立法听证会，并积极采纳意见建议。例如，在省学生体质健康促进条例（草案）立法听证会上，听证代表提出的“初中学生每天书面家庭作业总计控制在一个半小时以内，高中学生每天书面家庭作业总计控制在两个小时以内”“普通高级中学学生的健康体检费用由政府财政予以保障”等意见和建议，在修改法规草案时均得以采纳，增强了法规的科学性和针对性。对于法规草案中专业性较强、争议较大的重大问题，组织有关方面专家进行论证，是保证法规制度设计科学性的重要措施。在立法论证方面，为了使立法更加符合客观规律，更加具有可操作性，我们在修改大气污染防治条例草案时，分别召开了由省人大法制专业组代表、环保专家和立法咨询专家组成员、部分高校学者参加的立法论证会。专家们结合自身专业和研究重点，就大气污染防治措施、大气污染物排污许可、实行跨区域联防联控、强化政府监管职能等提出了具体意见。通过专家论证，充分听取和采纳合理的意见和建议，切实增强了立法的科学性和可操作性。立法法的修改，对进一步建立健全立法听证、论证工作机制提出了要求。为此，应积极探索灵活、便捷的立法听证、论证方式，提高立法听证、论证效率，做到立法听证论证常态化；建立立法听证、论证报告制，立法听证会、论证会结束后，要制作听证报告、论证报告；建立完善反馈机制，把意见的吸纳情况告知听证陈述人、论证参加人，切实保障立法听证、论证效果。

二是开展立法后评估和法规案表决前评估。立法后评估是立法工作的一个重要环节。地方性法规实施一段时间后，在立法部门的主持下，对法规质量及其实施效果进行分析评价，发现法规本身存在的不足，提出修改完善的建议，并及时将其纳入立法程序，有利于进一步改进立法，提高地方性法规的针对性、可操作性和可执行性，充分体现地方特色。江苏省人大常委会在2011年首次开展了立法后评估工作，对省道路运输市场管理条例进行评估，采用多种方式多渠道、多层次获取各方面对条例的评价意见。评估报告全面、客观、准确地反映了条例实施后取得的实际效果和存在的问题，提出了修改完善条例和改进立法工作的建议，为修改条例打下了基础，对于进一步完善立法工作机制、提升立法工作科学化水平也有着积极意义。对法规草案中专业性较强、争议较大的重大问题，我们还探索开展表决前评估工作，本届省人大常委会首次召开法规案表决前评估论证会，就省爱国卫生条例（草案修改稿）中烟雾危害控制的有关规定专门进行评估、论证。省人大代表、立法专家、疾控专家、烟草经营单位、公共场所管理单位、基层执法部门以及普通市民等各方面代表，围绕公共场所控烟的立法基础、前瞻性与可操作性展开评估和论证，并对控烟制度设计等方面发表了各自的意见和建议，为常委会立法决策提供了客观依据。此外，党的十八届四中全会要求对部门间争议较大的重要立法事项，引入第三方评估。这要求我们立足于发挥人大常委会在立法工作中的主导作用，积极发挥争议协调职能，通过第三方评估，在充分听取各方意见的基础上，客观公正地协调争议。

三是完善地方性法规草案审议、表决程序。地方立法特色不是任何个人或者少数人创造的，是按立法程序，集体努力、集中智慧的结果。从这个意义上说，完善地方性法规草案审议程序，提高常委会的审议质量，是地方立法突出地方特色的一个重要环节。地方人大常委会审议一般采用“两审制”，这是由于地方性法规适用范围较小，内容主要是实施性或者有关地方事务的规范，其原则或者法理都可以从直接上位法或者间接上位法、国家的政策规范中找到依据，因此“两审制”是符合地方实际的。但对于关系到人民群众切身利益、审议意见分歧较多、争论比较激烈的法规案，可提请三次以上审议再交付表决。对关系全局的重大地方性法规，还可在人大常委会审议的基础上提交人民代表大会表决。鉴于大气污染防治的严峻形势，江苏省2014年对百姓热议、社会关注度高、关系人民群众切身利益的大气污染防治条例，在省人大常委会三次审议的基础上，提交省人代会审议表决。此外，对重要条款还可以探索单独表决，从而提高法规审议的质量。

四、在法规内容上，必须坚持问题导向，强化地方立法的可操作性

立法是一项实践性很强的社会活动，检验地方立法质量高不高、地方特色突不突出，主要看法规施行的效果如何，能不能在调整社会关系、解决实际问题中发挥出应有的作用。这就需要我们高度重视地方立法内容的可操作性，即条文规范具体、程序完备明确、举措成熟有力，能够实实在在解决实际问题。

一是突出问题导向，力求有效解决重点难点问题。立法的目的在于管用。所谓“针对问题立法、立法解决问题”，地方立法需要而且应当对本行政区域经济和社会发展中的重点、难点、热点问题中的社会关系加以及时调整，为又好又快发展提供立法支持和法制保障；需要而且应当对本行政区域内涉及维护人民群众合法权益的难点、热点、重点问题的社会关系予以及时调整，为表达人民诉求，维护合法权益，提供立法支持和法制保障。例如，我们在修改机动车排气污染防治条例过程中，紧密结合国务院大气污染防治行动计划的要求，针对江苏省机动车排气污染防治工作中的突出问题，重点强化了机动车排气污染预防、控制、检验和治理措施，有效地遏制机动车污染；对老百姓关心的车辆限购问题，明确规定采取控制机动车保有量的措施，应当公开征求公众意见，经同级人大常委会审议，并在实施三十日前向社会公告。

二是突出精细化，力求法规内容务实管用。在社会主义法律体系已经形成的今天，地方立法对法制的各个环节的需求，在整体上已经上了一个层次，对立法观念、立法制度、立法技术等方面都有了比较高的质量需求。地方立法的重要价值之一在于，在国家立法调整的某个领域大的框架之下，对国家立法所调整的事项作进一步细化和补充，增加程序性和可操作性的内容。例如，过去高速公路收费道口拥堵是老百姓强烈反映的一个突出问题，江苏省在修改高速公路条例时，经过深入分析研究，作出了车辆收费排队超过200米应当免费放行的规定。这一规定具有很强的可操作性，使这一问题得到了有效化解，是地方立法调整事项精细化的成功实践。

三是突出单一化，力求立法体例“小而精”。在国家立法层面，“代表性”和“骨干性”法律法规都已健全，地方立法由于其处于补充和细化国家立法的特殊地位，在立法形式上可以不同于国家立法。从突出地方特色来说，地方立法在其调整范围和调整的事项上应当更加单一化，根据地方实际走“小而精”的道路。在立法体例上“成熟几条搞几条，需要几条搞几条”，重在管用，而不是搞“大而全、小而全”。江苏省前些年先后出台了关于在长江江苏水域严禁非法采砂的决定、关于在苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定、关于限制开山采石的决定，这三个决定条款都只有十几条，但却都有针对性地解决了本地需要解决的实际问题，体现了地方特色。

建设中国特色社会主义法治体系，在新的历史起点上做好地方立法工作，任重而道远。我们将结合省情实际，积极探索创新，不断完善立法体制机制，努力走出一条具有“江苏特色”的地方立法之路，为“迈上新台阶、建设新江苏”提供更有力的法制保障。

（作者单位：江苏省人大常委会研究室）