新常态下的中国生态治理之路

铁铮

夏至已过，中国的许多地区都已进入一年中最热的季节。贵州省会贵阳却是清爽怡人。6月26日，“生态治理与美丽中国”分论坛如期召开，拉开了生态文明贵阳国际论坛的帷幕。在长达3个半小时的讨论中，专家学者、高层领导们始终聚焦在“新常态下我国生态治理的机制创新与能力建设”这一核心议题上。

2011年至今，北京林业大学作为生态文明贵阳国际论坛的战略合作伙伴，与贵州省林业厅等单位合作，连续举办了森林碳汇、西部林业生态建设、自然保护与生态安全等主题论坛，使生态治理与美丽中国梦成为生态文明贵阳国际论坛长期保留的论坛之一。

和往年相比，出席本届论坛的演讲、对话嘉宾规格更高，国际化程度更为突出。在北京林业大学校长宋维明主持的基调演讲中，第十届全国政协副主席张怀西，国家林业局副局长刘东生，世界自然保护联盟主席、生态文明贵阳国际论坛秘书长章新胜，都发表了重要观点，纵论新常态下中国生态治理大计，在全场引起了极大反响。

生态脆弱区植被保护亟待加强

第十届全国政协副主席、中国国土经济学会理事长张怀西，十分关心我国的生态文明建设，一直站在国家层面为林业生态建设和国土生态安全鼓与呼。他欣然为论坛编撰的《生态文明论丛》系列丛书题写了书名。他在论坛上演讲的题目是《国土生态安全体系构建和生态治理》，从国家生态安全的战略高度论述生态治理的目标和任务。他强调，国土生态安全体系建设，首先应重点加强生态脆弱区的植被保护和生态重建。

张怀西指出，国土生态安全是推进生态文明、建设美丽中国的重要保障。虽然我国生态系统类型多样，但生态脆弱区域面积广大，脆弱因素复杂。中度以上生态脆弱区域占全国陆地国土空间的55%。所以，国土生态安全不容忽视。

张怀西说，国土生态安全体系的构建，关系到国民的生存和国家的安全与发展。国家生态安全体系是指从国家利益的高度所建立的宏观生态安全系统。它不仅关系到国民赖以生存的资源与环境的有效保护，而且关系到国民经济的整体发展以及国家的安全和稳定。

张怀西称，本世纪以来我国一直在努力探索国土空间管制的途径。开展了天然林资源保护、退耕还林、“三北”及长江流域等重点防护林体系建设、京津风沙源治理、野生动植物保护及自然保护区建设、重点地区速生丰产用材林基地建设六大林业工程，解决可持续发展与生态保护之间的矛盾。这标志着中国林业建设步入了由以木材生产为主向以生态建设为主转变的历史发展新阶段。

他说，我国逐步形成了“区域发展总体战略”。出台了《全国主体功能区划规划》。按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的区域功能定位，优化国土空间开发格局，实施分类管理的区域政策，基本形成适应主体功能区要求的法律法规和政策；按照不同区域的主体功能定位，实行差别化的评价考核；发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。形成了“两横三纵”为主体的城市化战略格局、“七区二十三带”为主体的农业战略格局。划定了大小兴安岭等25个国家重点生态功能区进行限制开发，总面积约386万平方公里，占全国陆地国土面积的40.2%。形成了“青藏高原生态屏障”、“黄土高原-川滇生态屏障”和“东北森林带”、“北方防沙带”、“南方丘陵山地带”为主体的“两屏三带”生态安全战略格局。

张怀西认为，科学优化国土空间开发格局、着力保障重点生态功能区安全、大力推进生态系统脆弱和退化区域生态恢复迫在眉睫，需要引起全社会的广泛关注和参与。

“重点加强生态安全战略点建设和生态脆弱区的治理。”张怀西说，生态脆弱区建设重点，应突出生态安全战略点的建设。这些战略点包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等，相邻点之间形成保护地群网络，不同网络之间构成重点生态功能区。以“点——轴——面”三位一体为重点，以大江大河重要水系为骨架，共同构成我国国土生态安全体系。要实施重大生态修复工程，扩大森林、湖泊、湿地面积，提高沙区、草原植被覆盖率，有序实现休养生息。

张怀西强调，全面落实主体功能区规划，用绿色理念指导国土空间的开发。他说，实施主体功能区战略、形成主体功能区布局，是优化空间格局的战略重点。要严格按照《全国主体功能区划规划》的要求，力争到2020年森林覆盖率达到23%以上，草原综合植被覆盖度达到56%，湿地面积不低于8亿亩，50%以上可治理沙化土地得到治理，自然岸线保有率不低于35%，生物多样性丧失速度得到基本控制，全国生态系统稳定性明显增强。要解决好资源与人口、环境的统筹协调问题。树立绿色国土的开发理念，在空间上要根据各个地区的资源环境承载能力，对现有的开发密度和发展潜力进行功能区的划分，引导和约束未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化布局，进一步规范空间开发秩序。

张怀西指出，要充分发挥顶层思维，科学合理的制定生态治理方案。生态治理和恢复，关系到每个人的利益和健康。但不同行业，不同的群体，不同阶层，对环境的影响不一样，对环境的诉求也不相同，而且不同时期还会发生变化。必须协调各个利益群体的利益关系，实现各方利益共赢。

加快生态林业民生林业体制创新

森林、湿地、荒漠是陆地生态系统的主体。以森林、湿地、荒漠为主要对象的林业事业，肩负着自然保护和生态建设的主要任务，承担着提供生态产品的重大使命。国家林业局副局长刘东生在演讲中，重点论述了创新林业体制机制、改善生态改善民生的重要意义和实现途径。

中国在发展经济、改善人民生活的同时，高度重视自然生态系统保护。中国林业部门管理着三个系统和一个生物多样性，在自然生态系统保护中有着义不容辞的责任。刘东生说，中国林业部门认真组织实施了重点生态修复工程，已基本形成布局较为合理、类型较为齐全、功能较为完备的自然保护体系，有效保护了中国90%以上的陆地生态系统类型、25%的原始天然林、50%以上的自然湿地和30%的典型荒漠地区。

刘东生警示说，要清醒地看到，未来10?15年人口增长和经济发展对自然生态系统的需求和压力将比目前要大得多，以占全球4%的森林、14%的草地、3%湿地的生态系统，去维持保护全球10%以上的生物多样性并满足占世界22%人口的相关产品和环境服务需求，形势依然严峻。为此，社会各界应当精诚合作，务实行动，共同推进自然生态系统保护。

刘东生指出，新常态下，发展生态林业民生林业有着巨大的优势和潜力。生态需求已成为社会的主导需求之一，经济越发展，人们生活水平越高，人们对改善生态的愿望越来越迫切，对林产品和生态产品的需求就越旺盛；林区基础设施极为薄弱，在生态建设与保护方面投资需求巨大；我国有3681个森林公园、湿地公园、沙漠公园和2174个林业自然保护区，森林旅游和林业休闲服务业年产值5965亿元，仅占林业产业总产值的12.6%，增长潜力和就业空间很大；从产业结构看，林业产业是生态产业、生物产业、碳汇产业，是产业转型升级中国家鼓励发展的产业。

在新常态下，林业部门该如何作为？刘东生的看法是，要充分认识到新常态给林业发展带来的机遇和挑战，以深化林业改革为首要任务，坚持改善生态改善民生的改革目的和基本方向，坚决坚守保生态保民生的底线，坚决守住森林资源不破坏、国有资产不流失的红线和高压线，精心制定改革实施方案，转变林业发展方式，增强林业发展活力。

他说，为确保全面完成林业改革发展任务，切实推动生态林业民生林业科学发展，目前中国林业建设的主要任务是进一步健全和完善林业治理体系，提升林业治理能力，更好地保护自然生态系统，更好地服务生态、服务民生。他认为当前应该重点抓好五个关键环节。

一是坚决严格保护天然林，着力解决生态安全和木材供给的问题。加快制定全国天然林保护实施方案和天然林保护条例，依法严格保护。要加强保护、科学培育和抚育经营，使我国天然林资源总量明显增加、质量明显提高、生态功能明显增强。对一些具有重大保护价值的天然林生态系统及生物多样性，要实行特殊的保护体制，采取特殊的保护措施，建立一批国家级自然保护区和国家公园，实行重点保护、永久保存。完善政策措施，提高天然林保护补助标准。配套建立国家用材林储备制度，努力建设一批高水平的木材战略储备基地，全面实现由采伐天然林到采伐人工林的历史性转变。

二是继续加强森林资源培育，着力解决质量不高和总量不足的问题。对正在实施的10项重大生态修复工程，争取国家进一步提高投资标准，加大省级资金配套额度，逐步实行按工程管理，进一步提升重大生态修复工程的质量效益。同时要及时谋划启动一批新的重点生态修复工程。加快干旱半干旱地区造林绿化，坚持量水而行、以水定林、以林养水，选择适宜的造林树种和造林模式，科学恢复这些地区的林草植被。大力推进森林经营，既要千方百计争取国家增加投入，又要引导、支持、培训营林主体和林农群众主动加强森林经营。

三是加快发展绿色富民产业，着力破解投入瓶颈制约问题。充分发挥林业的市场潜力、投资潜力、就业潜力和增长潜力，为稳增长、调结构、保就业、惠民生作出更大贡献。注重新产品、新业态开发和新技术、新商业模式应用，注重改造传统产业、提升产业素质，注重发展新兴产业、休闲服务业和小微企业，培育新的经济增长点。积极争取财政投入，注重发挥金融资本的投资潜力，吸引各种资本大规模向林业产业流动。

四是在生态资源监管中更好地发挥政府作用，着力解决产权不清和监管不力的问题。加快建立生态资源产权制度和监管制度。深入开展非法侵占林地排查专项行动，重点清理排查土地整理中违规破坏森林资源、工业园区建设中违规占用林地、随意调整林地保护利用规划和以发展林下经济为名毁林等问题，确保清查、查处和整改“三到位”。加大湿地保护和恢复力度，坚决守住8亿亩湿地红线，严禁将湿地开垦成耕地，严禁在湿地公园、湿地自然保护区内搞商业性开发，严禁各类开发影响和破坏湿地生态功能。加大对湿地保护和恢复的投入，扩大生态效益补偿、退耕还湿、湿地保护奖励试点。继续加大沙化土地和石漠化治理，严厉打击破坏沙区植被行为，保护和发展好沙区森林植被。积极有效推进国家公园试点。进一步重视野生动植物保护和自然保护区建设，在职能上进一步强化，在投入上给予更大的支持，在政策上给予更多的扶持。

五是切实增强世界眼光和战略思维，着力提升林业对外开放水平。深度参与林业国际合作，有利于统筹全球资源和市场支持国内经济发展，有利于服务中国特色大国外交战略，有利于引导国际生态治理体系发展演变。林业国际合作要善于将加强国内工作与履行国际义务结合起来，将解决国内问题与参与国际事务结合起来，将利用全球资源与树立负责任大国形象结合起来。要深刻认识当今世界人类命运共同体属性，准确把握世界林业发展大势，善于用世界眼光和战略思维谋划国内林业发展，全力服务中国特色大国外交战略。要统筹运用国际国内两个市场和两种资源，科学把握国际国内两类规则，继续完善国际合作机制。

在全球生态治理中发出中国声音

当前，生态问题国际化趋势日益明显，国际生态和规则正面临深刻变革。林业具有生态、经济、社会等多重属性，林业国际合作受到各方关注，需要切实增强世界眼光和战略思维，主动适应生态全球化趋势，推动生态外交和林业国际合作。北京林业大学校长宋维明的演讲围绕着如何在全球生态治理中发出中国声音而展开。他首先剖析了目前全球生态治理面临的三个问题。

一是全球生态治理面临“公地悲剧”窘境。他指出，其根源在于“生态责任赤字”和“核心价值观分野”。由于历史和现实的原因，不同国家在全球生态治理问题上存在严重的分歧与利益诉求，“严重的问题”不等于“共同的问题”。生态环境是人类生存发展的根本基石，保护环境与生态应该是国际社会所有个体和组织的责任与义务，但是，生态环境的公地特征，有关的国际制度不具备严格的惩罚性，对不同国家和地区仅具有软约束，所以只能是靠责任和自觉。当前全球生态治理中普遍存在“生态责任赤字”。有两个明显表现：一是对当前环境恶化负有历史的不可推卸责任的发达国家不愿意承担以往的过失，力图逃避责任；二是国际社会各利益攸关方出于各种原因没有做好应该做的事。

二是不同经济体利益诉求差异的扩大，国家间、地区间的博弈升级，全球生态治理行动远滞后于理念。发达国家与发展中国家在全球生态治理中存在分歧，发达国家有先发展的历史优势，有资金、有技术、有经验、有能力，而发展中国家受生态环境恶化影响最直接、最严重，发展与保护对多数发展中国家来讲是一对矛盾综合体。在发展中国家内部，不同发展水平、不同地区的发展中国家存在很大分歧，发达经济体内部之间同样如此，都不愿为全球生态治理负更多责任。由此，全球生态治理行动远滞后于理念。

三是非政府组织（NGO）在全球生态治理中地位特殊、声音多元、影响突增但作用有限。非政府组织应该如何有效推进全球生态治理呢？宋维明概括为“一个工具，两种策略”。一个工具就是非政府组织借助信息工具影响全球生态治理。两种策略是内部人和外部人策略。即打通在全球生态治理中的界限划分。对内，非政府组织以智库形式提供决策支持和辅助；对外，非政府组织利用与民众的友好联系，借助多种方式进行施压。内外结合，形成非政府组织特殊独特的地位和作用。

宋维明说，中国为发展中大国，在全球生态治理体系中发挥重要而关键的作用。中国要在全球生态治理实践中找准自己的定位、扮演好自己的角色。

中国要不要参与全球生态治理？答案是肯定的。宋维明指出，中国作为负责大国，全球生态治理作为生态文明的具体实践，中国必须参与其中并力主发挥更为主要和关键的作用。中国正在以实际行动推进全球生态治理的开展。不仅如此，中国的人工林、速生丰产林正在快速发展，制约其发展的制度约束、融资约束等正在消解。

宋维明引用了德国智库慕尼黑经济研究所2010年度发布的公报数据。1990年至2005年间，全球森林总面积缩减3%，巴西、印度尼西亚和苏丹等国家砍伐森林状况严重，而中国的森林面积却在增加，中国的人工造林面积占全球人工造林面积的73%。根据中国速生丰产林建设的规划，2001年至2015年计划造林618万公顷，全面建成后，每年可提供木材1.4亿立方米，可支撑木浆生产能力近1386万吨、人造板生产能力2150万立方米，提供大径材1579万立方米，约占国内生产用材需求量的40%。

宋维明说，实际上全球生态治理可分为两个维度：供给和需求。前者可视为绿色生态资源的积累即正向积累；后者是绿色生态资源的消耗，也就是负向积累。从中国的文化特质及行为秉性来看，仅关注一个方面显然不是中国的选择，也不符合中国的文明逻辑。从某种意义上来讲，中国早已参与到全球的生态治理行动之中，而且还为全球生态治理探索了一条各利益攸关方相对更容易接受的道路，不会造成“保护”与“发展”的剧烈冲突。

宋维明强调，中国必须参与全球生态治理。而且不仅仅是参与，更重要的是将中国的理念与实践以提前探索的形式展现出来。即使出现问题也有机会进行调整和修正。相比国际社会无休止的争论与分歧，更显得务实和可行。

中国如何参与全球生态治理？宋维明说，中国已经积极地参与到全球生态治理的实践之中。当前和今后要考虑问题的核心在于如何更好的在其中发挥作用、彰显价值。通过中国的参与为全球生态治理增加正能量，实现正向积累。

全球生态治理面临各种困境、窘境和难处，焦点在于谁应该负更大责任？谁应该享有更大权力？谁已经享受了很多权力？过去的权力与责任与今天乃至未来的权利和责任如何分配如何协调？宋维明说，由于这些问题没有统一的答案，使全球生态治理在理念共识的路上走了很久，却并没有走上行动共识的大道。在发展中国家和发达国家、发展中国家之间、发达国家之间均不同程度存在着差异和分歧。

如何解决这些差异和分歧？中国如何在这种情境下有所作为？宋维明说，世界范围内的国家和地区之间，平等是所有人奉行的基本准则，所以不存在谁比谁更重要的问题，理念共识没有太多的障碍即已形成。但财富和权力的分野相当悬殊，行动共识由于利益的存在且诱惑巨大而障碍重重。这是当前全球生态治理走入困境的根本原因。中国作为一个发展中国家，虽是大国，但所能发挥的作用、所能施加的影响，尤其是对其他国家和地区，的确有限也很局限。但中国是负责任的大国，源远流长的文明演进与文化遗传，使中国愿意积极主动站出来承担责任。

中国如何参与全球生态治理？宋维明认为，实践是第一要务。大力推进生态文明建设；大力发展速生丰产林；全面停止东北天然林资源采伐并推向全国；全力推动中国制造2025付诸实施，实现绿色制造中国梦等等。这些具体的举措都是中国参与全球生态治理的具体行动。搁置分歧和争议，调控需求、扩张供给，为生态环境的改善和优化付出现实努力，为全球生态治理的推进提供可以参考和对照的蓝本。

高度重视自然生态系统保护建设

经过深入研讨，与会的中外专家一致通过了《面向未来的中国生态治理机制创新与能力建设》政策建议书，并在论坛上正式发布。

专家认为，自然生态系统保护建设是建设生态文明的重要基础性工作，必须从战略高度上予以高度重视。加强自然生态系统保护建设，从源头上扭转生态环境恶化趋势，是提供“蓝天常在、青山常在、绿水常绿”等公共生态产品、创造可持续发展生态红利的战略性、长期性任务。特别是经济新常态下，通过保护和修复自然生态系统，让透支的生态休养生息，为经济转型升级创造更大的生态承载容量和生态资产保障，是保障国土生态安全的关键所在，是实现生态环境质量总体改善目标的治本之策。

建议书说，在新常态下，人民群众的生态需求成为社会主导需求之一，我国生态保护建设有着巨大的投资需求和广阔的市场空间，生态产业将步入快速发展阶段，必将在促进经济转型升级方面有更大的作为。通过生态保护建设，发展壮大生态产业、生物产业、碳汇产业，形成稀缺且可持续的生态资本资源和重要的绿色基础设施，实现生态产业化和产业生态化，“用绿水青山打造金山银山”，有助于加速产业升级、增强我国经济发展的后劲。

专家呼吁，要牢固树立系统化的生态治理理念，以治理体系建设及制度创新为动力，实施生态保护和建设新战略。生态治理是国家治理体系和能力现代化的有机组成部分。要实现生态治理从环境污染末端治理向全过程生态治理转型，必须紧紧围绕增强生态产品供给这一要务，充分运用系统化的生态治理思维，将生态治理纳入国家治理体系，推进制度创新，实施生态保护建设新战略，实现生态治理能力现代化。

专家认为，加快建立系统完整的生态保护建设制度体系，规范约束开发、利用、保护自然资源的行为，是生态治理的核心任务之一。必须坚持源头严防、过程严管、后果严惩，治标治本多管齐下，加快生态法治化进程和监管执法体系建设。对传统立法进行生态化改造，尽快修订森林法、草原法、野生动物保护法等法律，加快生态补偿、湿地保护、生物多样性保护等自然保护建设领域的立法工作。强化生态保护建设领域的执法监督，实现对生态破坏的“零容忍”。

专家说，实施生态保护和建设新战略，要坚持生态优先、优化布局、改善民生、深化改革、创新驱动等核心理念，树立系统化的生态思维，突出抓好生态保护、强化生态修复、构建国土生态安全体系、推动绿色发展等主要任务。要关注生态保护建设政策管理的协同化问题。严守资源环境生态红线，应从国家生态安全格局整体目标出发，既明确主责部门的责任，更注重生态保护建设涉及部门的协调沟通、相互联动，避免生态管理的碎片化风险。要坚持自然修复和人工修复相结合的方针，统筹“保护”和“建设”的关系，兼顾木材安全和木材可持续利用问题，加强天然林保护和木材战略储备人工林培育，做到两手发力、生态经济效益协同倍增。

专家强调，围绕支撑服务国家重大战略，规划和建设生态保护与建设重大工程，确保形成国土生态安全战略格局。主动适应“一带一路”战略、构建对外开放型经济的需求，突出生态环保、防沙治沙、清洁能源开发、海洋生态保护等重点，加强“一带一路”国内部分的生态治理工作，大力发展绿色生态产业。主动关注“一带一路”沿线国家的利益关切，加强生态环境、生物多样性和应对气候变化的国际合作，优化生态条件保障，共建绿色丝绸之路。贯彻京津冀协同发展、长江经济带建设的战略部署，实施区域性生态保护与建设重大工程，抓好生态保护建设的区域合作，建设绿色集约发展的示范区。京津冀生态一体化要以水源保护林、风沙源治理等为重点，加强张承生态功能区建设，推进京津保中心区过渡带生态建设，实施严格保护，完善区域生态补偿机制，构筑京津冀生态环境共同体。长江经济带建设要加强流域湖泊水域生态系统保护建设，优化和强化生态功能，建设长江绿色生态走廊。

建议书指出，要发挥政府主体作用，坚持多元合作，构建开放合作的生态治理参与体系。要从体现生态文明要求出发，通过健全政绩考核制度、责任追究制度，落实各级政府的主体责任，确保生态保护建设工作真正落地、见实效。全方位落实生态保护建设多元共治的治理理念，加快构建全民生态保护建设行动体系，发动企业、民间组织、公众、投身和有序参与生态保护建设。坚持政产学研用紧密合作，凝聚高校、科研院所、国际组织、企业等优势资源，建设富有特色的生态治理特色新型智库，加强生态治理核心议题的决策咨询研究，为政府科学决策提供支撑。

专家强调，把握国际生态治理体系构建的新机遇，大力实施生态绿色外交战略，提高生态治理国际合作的主动权。生态治理的国际合作和生态外交是我国对外开放的组成部分，也是新常态下国家外交战略的重要内容。要积极构建生态外交新战略，从生态产品供给和需求两个维度参与全球生态建设的国际合作。要针对国际生态治理体系构建，充分利用各种交流平台，主动提出中国新主张、新倡议和新行动方案，争取更多的话语权和主动权，增强我国在国际生态治理规则和标准制定的话语权，维护国家战略利益，促进全球生态安全。